1.1. Наука административного права, ее предмет, важнейшие категории и история развития
Научные достижения юриспруденции, в частности в теории государства и права, конституционном праве, не отменяют необходимости исследований в области административно-правовой науки, поскольку они, безусловно, окажут значительную помощь работникам, занимающимся управленческой и нормотворческой деятельностью, будут способствовать созданию оптимальной системы административного права, которая более точно отражала бы жизненные реальности.
Предмет административно-правовой науки в целом освещался в специальной литературе. Однако мало написано работ, целиком посвященных рассматриваемой проблеме, хотя определенное отражение она нашла в исследованиях И.И. Веремеенко, Д.Н. Бахраха, И.И. Евтихиева, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина и других видных ученых.
Указанные авторы неоднозначно решают вопрос о самом предмете науки, что вызвано его особой сложностью. Но всех их объединяет нацеленность преимущественно на административно-правовые нормы как на один из его аспектов. Другие проблемы, относящиеся к этой теме, в работах затрагиваются вскользь, т.е. отсутствует обстоятельный анализ.
Административно-правовые категории еще Аристотель и Кант называли априорными понятиями1, составляющими исходную, гносеологическую основу правового освоения действительности. Важной проблемой в изучении предмета административного права являлось понимание состава основных элементов, их функциональных характеристик и взаимосвязей. Этой теме посвящены работы юристов XIX — первой половины XX в.: И.Е. Андреевского, Н.Н. Белявского, Э.Н. Берендса, А.И. Елистратова, С.С. Студеникина, И.Т. Тарасова, М.М. Шпилевского и др. Большой вклад внесли современные специалисты — А.П. Алехин, ИЛ. Бачило, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, В.Д. Сорокин, ГА. Туманов, О.М. Якуб, Ц.А. Ямпольский и др. Значительный интерес представляет разработка ряда важных аспектов теории административного права в исследованиях С.С. Алексеева, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, О.С. Иоффе, О.Е. Кутафина, НА Михалевой, Л Л. Попова и др.
В литературе понятие предмета науки административного права условно представляют как объект познания, включающий административно-правовые нормы и отношения, административно-правовые категории и практику органов исполнительной власти. Он органически связан с теорией демократии, ее сущностью, противоречиями и формами проявления. Один из аспектов этой проблемы касается сущности управления, по-разному проявляющей себя в содержании права и демократии как таковых.
По этому поводу А.И. Елистратов писал: «В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми и лежит главное назначение науки административного права»2. В таком понимании именно отношения власти и управляемых составляют центральный момент взаимодействия права и демократии. Вопрос справедливости права — это вопрос демократичности правления. И то, и другое подтверждается как теоретически, так и эмпирически — с точки зрения познания явлений действительности, изучаемых современной политологией. Объектом этих изучений является демократия, все более привлекающая внимание исследователей, хотя некоторые из них отрицают возможность включения ее в теоретический арсенал своевременного права.
В реальной жизни противоречия демократии проявляются на уровне обыденного восприятия, когда, например, оценивают современные события в России. «Население, — отмечает, в частности, В.Е. Чиркин, — видит разницу между лозунгами о реформах и демократии, с одной стороны, и авторитарными способами принятия важнейших для судеб страны решений — с другой»1. Отношение к демократии как к форме правления дает возможность определить важнейшие политические ориентации в обществе, поскольку представители различных политических сил выдвигают свое понимание сущности права и народовластия.
Односторонность проявление тех или иных властных полномочий как стремление к авторитарности считается противоположностью непосредственной демократии. Однако, например, среди западных политологов нет единства в оценке достоинств непосредственной демократии, се роли в организации управления и самоуправления. Основные аргументы в пользу этого института сводятся к следующему: все политические решения должны быть легитимными настолько, насколько это возможно; высшая степень легитимности достигает прямым голосованием народа; прямое голосование гарантирует сохранение суверенитета в важных сферах политической жизни.
Таким образом, легитимность политических решений выступает определяющим признаком, характеризующим сущность и способ соединения демократии и права в сфере различных специфических отраслей: управления и власти, административного права и народовластия. Такой подход объясняется повышенным интересом в странах Запада к общечеловеческим ценностям, причем иногда даже вопреки реальным условиям и существующим острым социальным противоречиям. Важнейшей функцией современного западного государства, как считают некоторые исследователи, является официально объявляемая охрана свободы каждого человека и создание общих условий для пользования этой свободой в качестве единственно возможной модели сбалансированного равновесия между свободой и государством.
Свобода и демократия в нашем обществе не составляют пока в наибольшей мере предмет теории административного права, которая делает только первые шаги в направлении либеральных реформ и должна глубоко осмыслить тернистый путь западной демократии. В этой связи следует напомнить, что еще на рубеже XIX-XX вв. в западных странах выдвинулась целая плеяда идеологов и политиков, выступавших с позиций социального либерализма: Д.Гобсон, М.Вебер, Ллойд Джордж, Д.Джоллити, В.Вильсон. Второй важный этап в развитии социального либерализма пришелся на 20-30-е гг. Его идеологическим лидером стал Кейнс, а главным политическим выразителем — Ф.Рузвельт. С 50-х гг. наступает третий этап, на котором социализация либерализма вступила в высшую стадию.
Демократические преобразования в обществе в начале XX в. выявили новые аспекты в понимании предмета теории административного права. В литературе тех лет дискутируется вопрос о признании в качестве подотрасли административного права полицейского права, субъектами которого выступают в основном структуры исполнительной власти: милиция, федеральная служба безопасности, федеральная охрана, органы таможенной и пограничной охраны, налоговая полиция, а также государственные инспекции различного назначения. Метод полицейского права основывается на неравенстве субъектов (власть — подчинение) и отличается отсутствием горизонтальных правоотношений, присущих административному праву, широким объемом дискреционной власти и повышенным значением процессуальной формы.
По мнению А.И. Елистратова, одного из видных отечественных ученых в области юриспруденции, полицейское право и административное право, по-разному понимая положение личности в полицейском и правовом государстве, при рассмотрении системы правоотношений имеют общие точки соприкосновения. Предметом административного права является не собственно административная деятельность, а складывающаяся на ее почве система правоотношений, поскольку в отличие от полицейского права оно интересуется не внутренним распорядком, а нормами, выходящими за пределы административного механизма1. Следует отметить, что эту точку зрения разделяют многие представители отраслевых правовых наук. Но некоторые склонны относить к предмету административного права более широкую область научного познания: правоотношения, правовые категории, практику применения правовых норм.
Традиционно понимание предмета науки административного права сводилось к изучению административно-правовых норм и правоотношений. Такой подход был односторонним, и некоторые специалисты (М.М. Шпилевский, И.И. Евтихиев) считали, что он не охватывает всех административно-правовых реальностей, игнорирует как аппарат административно-правовых категорий, так и управленческую практику. Более широкий взгляд на данную проблему предполагает, что в условиях демократизации элементы преюдиции, будучи автономными, составляют единый предмет науки административного права, отражая тесно связанные между собой правовые явления.
Современное понятие предмета науки административного права как преюдиции может быть определено на основе обобщения и систематизации административного законодательства, практики его применения, анализа точек зрения, имеющихся в теории права, отраслевых юридических науках и науке административного права. Этот подход, по нашему мнению, должен найти свое отражение в процессе преподавания административного права на юридических факультетах университетов, в юридических институтах и школах, при составлении учебных программ и планов семинарских занятий по административному праву, а также при организации специальных курсов по этому предмету.
Разработка проблемы предмета науки административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение, особенно для нормотворческой деятельности законодательных органов и органов исполнительной власти.
По мнению А.И. Елистратова, административное право имеет целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления, поэтому наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях в области государственного управления.
Ограничение в сфере управления влечет большую свободу в проявлении роли нормативных предписаний, их регулятивных (первичных) и охранительных (вторичных) функций, на которые указывают некоторые авторы2.
Нормотворческий процесс не может быть эффективным без понимания проблемы предмета юридической науки и учета всех его элементов. Об этом свидетельствуют изданные в последнее время отдельные законодательные акты, в преамбуле которых дается трактовка категорий, содержащихся в правовых нормах. К таким актам относятся: Законы Российской Федерации «Об оружии» (от 13 ноября 1996 г.)1 и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 апреля 1993 г.), а также другие нормативные акты.
Признаки административного права как науки выражаются в наличии в ее структуре единой суммы знаний, дифференцированных по своему содержанию и включающих систематизированную информацию о концепции, правовых нормах и отношениях, правовых категориях, методологии, научных течениях и школах, а также научную терминологию и библиографию. Методология административного права представляет собой один из важнейших элементов, состоящий из совокупности методов, приемов и средств научного исследования объекта этой науки, т.е. это описание анализа и толкования административно-правовых норм и отношений в соответствии с той или иной их классификацией. В этом плане понимание методологии традиционно связывается с формально-догматическим методом правового познания, который дополняется методами сравнительно-исторического и конкретно-социологического исследования.
Такой важный вопрос, как взаимодействие демократии и административного права наиболее полно раскрывается в системе закрепленных юридическими нормами правил осуществления тех или иных действий, которые в специальной литературе принято обобщенно называть административно-правовым режимом, подчеркивая при этом степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений или льгот, пределы правовой самостоятельности и активности субъектов2 .
В юридической литературе административный, гражданский, правовой и прочие режимы различаются в зависимости от того, что и как они регулируют в разных отраслях права. Административное право в этом смысле отличается от многих других отраслей наличием специальных режимов, объединяемых по ряду признаков: по времени — постоянные и ситуационные; по характеру ограничений — чрезвычайный, военного положения, особый, карантинный; по оформлению — паспортный, секретный, пропускной, визовый; по территории — федеральный, республиканский, закрытого города или поселка, приграничный и т.д. По степени распространенности ограничений и льгот можно судить о том, ставят ли в данном обществе цель обеспечить блага и удобства людей, предоставляемые конституционными правами и свободами, имеется ли для этого конкретный механизм или конституционные гарантии являются лишь декларациями, абстрактными пожеланиями.
Следует вспомнить примеры из недалекого прошлого, когда большинство конституционных прав и свобод декларировалось в самых общеизвестных и общедоступных формах — не только в нормативных актах Конституции и отраслевых законах, но и в средствах пропаганды и правового воспитания. Однако на каждое из этих прав существовало множество уточняющих и запрещающих ведомственных и секретных актов, которые были недоступны для населения. Многие авторы в связи с принятием законов о чрезвычайном положении справедливо предлагают заняться вопросами специальных административных режимов, проанализировать, какие из них нужны, оправданно ли специальное нормативное регулирование определенных видов деятельности, на какие объекты или территории может распространяться тот или иной специальный режим, поскольку все это имеет большое значение для утверждения реальных демократических условий жизни каждого человека1.
Существенную роль в составе науки административного права играет терминология и соответствующая ей система административно-правовых категорий. Терминология входит структурно в науку как ее составная часть. Термин — это слово или выражение, являющееся названием (или наименованием) строго определенного понятия. К административно-правовым терминам относятся такие, как «административный проступок», «административные взыскания», «административные полномочия» и т.д. Они применяются главным образом в границах данной отрасли знания и законодательства.
Переход от термина к понятию — это движение от периферии в центр, в содержательную часть термина. Свои категории есть у любой науки, в том числе и у административного права. Они представляют собой абстрактные понятия, не познав которые, трудно исследовать и осмыслить административно-правовые нормы и отношения.
Административное право становится значимым предметом в связи с тем, что внимание научной общественности все более привлекает та проблема, что права и свободы не абсолютны, им соответствуют такие обязанности, как соблюдение общественных норм, непосягательство на права других лиц, недопущение произвольных и тем более насильственных действий, затрагивающих интересы других граждан. Эти аспекты конституционного права находят свое развитие в отдельных административно-правовых положениях на законодательном уровне.
В предмет теории административного права включаются проблемы права в свете построения в России правового демократического государства, а именно: закрепление на конституционном уровне идей связанности государства с правом, введение деятельности государственных органов в строгие процессуальные рамки, установление юридической ответственности за превышение государственными служащими своих полномочий и невыполнение возложенных на них законом обязанностей1.
Существенный элемент административно-правовой науки — отраслевая библиография. Роль ее иногда недооценивается, хотя она является необходимой предварительной стадией серьезного изучения административного права. Основная функция библиографии по административному праву заключается в том, что она дает сведения о книгах или статьях по соответствующей тематике, указывает на научные источники, которыми обязан воспользоваться каждый, изучающий этот предмет.
Другой важный элемент науки административного права, имеющий большое значение для ее развития, но находящийся на обочине исследований, — это история науки. Она представляет собой не только ее память, но и лабораторию, выполняющую прагматическую функцию и помогающую на основе изучения административно-правовых концепций и положений правильно решать современные проблемы.
Главным элементом в составе науки административного права, как и любой другой, является сам предмет науки. Но среди правоведов существуют различные точки зрения на то, что понимается под предметом науки административного права. Так, М.М. Агарков, С.С. Алексеев, МА Гуревич, О.А. Красавчиков считали предметом этой науки отрасль права, или систему правовых норм.
Более узкий взгляд как в теории права, так и в отраслевых юридических науках был господствующим в царской России (И.Е. Андреевский, И.Т. Тарасов, Н.Н. Белявский, Э.Н. Берендс, В.М. Гессен, А.И. Елистратов). Например, АИ. Елистратов считал, что предметом административного права является не административная деятельность, а система правоотношений, складывающихся на ее основе между правящей властью и гражданами.
Позже аналогичный подход оказался характерным и для многих советских административистов: С.М. Беридского, Г.И. Петрова, С.С. Студенкина и др. В частности, Н.Г. Салищев, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Р.С. Павловский относят к предмету науки практику органов управления.
И.И. Евтихиев включает в предмет административно-правовой науки (наряду с нормами права) понятийный аппарат, что многим специалистам представляется достаточно обоснованным. И та, и другая точки зрения отражают реалии, когда под компетенцию данной отрасли права подпадали все новые и новые моменты юридической практики, в связи с чем потребовался более широкий подход к теории, который позже, в 80-90-х гг., реализовался в работах А.Б. Венгерова, В А Козлова и Е.И. Козловой.
Наряду с проблемой состава предмета данной науки длительное время актуальным был вопрос о взаимосвязи предмета отрасли и предмета науки, о границах их частичного совпадения. Обычно под предметом административного права многие понимают совокупность отношений в системе государственного управления, регулируемых нормами административного права, а также между аппаратом управления и периферией, между гражданами в сфере охраны общественного порядка1
Современная теория расширяет спектр изучения предмета административного права за рамки правового регулирования действующих норм и анализирует, во-первых, раскрывающую их сущность систему понятий, которые глубже и точнее объясняют специфику административного права, а во-вторых, практику применения этих норм исполнительной властью, так как именно на практике выявляются противоречия и недостатки законодательной базы.
С точки зрения методологии познания и структурирования предмет административного права делится на административно-правовые нормы и правоприменительные акты, находящиеся в соподчиненной зависимости, поскольку нормативная база является определяющей для правоприменительного процесса. Административно-правовые нормы по способам воздействия подразделяются на предписывающие, дозволяющие, запрещающие и поощрительные. Функции правоприменительных актов заключаются в том, чтобы привести нормативные требования к уровню прав и обязанностей органов управления, служащих государственного аппарата и граждан. Административно-правовые нормы дифференцируются в административно-правовые институты, которые регулируют строго определенную разновидность управленческих отношений, причем каждый из них получает внешнее обособление путем закрепления соответствующих правовых норм в нормативных актах.
Административно-правовая наука не ограничивается изучением норм права в статистике, но и познает их в движении, т.е. через административно-правовые отношения между субъектами, которыми могут быть органы государственной власти, общественные объединения, юридические лица, граждане. Эти отношения классифицируются на материальные, регулятивные и правоохранительные, вертикальные и горизонтальные. Наиболее важной с практической точки зрения является классификация их на три группы: внутриаппаратные (где одна из сторон выступает, как правило, в качестве управляющей, а другая — управляемой); правоотношения типа «аппарат управления — гражданин » и правоотношения между гражданами. В юридической науке данная классификация имеет как сторонников, так и противников.
Важной предпосылкой доктринального толкования преюдиции является правильное понимание содержащихся в нормативном предписании категорий. Процесс познания административного права не может быть полным и объективным без уяснения вопроса о том, насколько эффективны административно-правовые нормы. А это, в свою очередь, требует изучения административно-правовых категорий и практики органов исполнительной власти.
Административно-правовые категории — это наиболее важные понятия, отражающие свойства и характерные черты административно-правовой деятельности. Если нормы динамичны, то административно-правовые категории обладают устойчивостью, гибкостью, способностью приспосабливаться и входить в содержание правовых норм любой эпохи. Так, категории «государственная служба», «государственная должность», «орган управления», несмотря на бурные социальные потрясения в нашей стране, входили в содержание правовых норм, действовавших в царской России и в СССР. То же самое можно сказать и о правовых отношениях в Российской Федерации. Нельзя осмыслить и разъяснить административно-правовую норму, не познав предварительно смысл административно-правовых категорий, составляющих ее содержание.
Понятия административной преюдиции формировались в процессе развития общественно-правовых отношений и изменялись вслед за появлением новых форм государственного устройства, научно-технических достижений, религиозных, культурных и языковых традиций. Например, в феодальной России нормативным моментом управления являлось «поручение», дававшееся князем боярам для исполнения, которое называли приказом. Впоследствии это же название получил и орган управления. В XVIII-XIX вв. приказы были заменены коллегиями и министерствами, являвшимися в соответствии с правовой терминологией органами управления (исполнительной власти).
Возникшая в настоящее время необходимость разработки и принятия нового административного законодательства ставит задачу научного обоснования его принципов, таких, как разделение властей, законность, научность, социальная защищенность, демократизм и т.д., с точки зрения разработки демократических норм преюдиции.
Институты, принципы, категории и концепции административного права, оказавшиеся под влиянием политических, юридических и экономических реалий сегодняшнего дня, т.е. периода становления правового государства, формируются в условиях появления среди традиционных административно-правовых структур новых учреждений исполнительной власти, закрепления в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, создания в качестве субъектов административного права коммерческих структур. Система категорий носит иерархический характер, который подчеркивается наличием таких основополагающих понятий, как «исполнительная власть», «административное принуждение», «государственное управление» и др., заключающих в себе как соподчиненные сущности более частные понятия и категории. Все последующие объяснения норм административного права опираются на определенное толкование этих ключевых категорий.
Проблема законности является «сквозной» темой многих юридических исследований ученых-отраслевиков, практиков, теоретиков права.
Идея преюдиции уходит в прошлое и связана с возникновением государства, государственных и правовых институтов. Древнегреческие ученые Сократ, Аристотель, Платон призывали своих сограждан укреплять государство, поддерживать законы и руководствоваться ими в своих действиях. Древние римляне как традицию воспринимали идеи святости и нерушимости законодательных актов.
В более поздние времена идея преюдиции в той или иной форме находила отражение в работах крупных философов, политиков, писателей, государственных деятелей.
Дореволюционное русское правоведение тоже не обходило вниманием эту проблему. В связи с идеями правового государства ее рассматривали И.В. Гессен, А.Ф. Кистяковский, П.Н. Новгородцев, Е.Н. Трубецкой, Б.Н. Чичерин, в связи с нормами права — Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Г.Ф. Шершеневич, в связи с правосознанием — И.В. Михайловский, Л.И. Петражицкий.
Советский период вместо развития категории преюдиции изобилует исследованиями о законности и правопорядке. Ленинская идея о диктатуре пролетариата как о голом насилии, не связанном с какой-либо ответственностью, вскоре им же была трансформирована в идею о сильном пролетарском государстве, опирающемся на законы. В.И. Ленин разработал и обосновал принципы социалистической законности, не подотчетной каким-либо принципам преюдиции. Его идеи о законности получили развитие в многочисленных работах советских ученых.
Однако надо отметить, что в советский период ученые-юристы все же занимались проблемами преюдиции. Их труды, не утратив своего значения и в настоящее время, являются основой для дальнейших исследований. Велика заслуга в разработке преюдиционной тематики таких ученых, как Н.Г. Александров, В.В. Борисов, С.Н. Братусь, Н.Н. Вопленко, Ю.П. Еременко, ЕА Лукашева, П.М. Рабинович, М.С. Строгович, В.М. Чхиевадзе и др.
Новое время требует и новых подходов к этому социально-правовому явлению. В отечественном правоведении появились работы, где вопросы ответственности рассматриваются с позиции современных требований демократической законности и задач сегодняшнего российского общества (В.Н. Кудрявцев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров).
Административная преюдиция определяет правомерное поведение граждан как в положительном действии, так и в положительном бездействии. В условиях демократизации жизни общества правомерным является поведение личности, основанное на восприятии правовых норм как наиболее целесообразных ориентиров, и это предпочтительнее конформистского подчинения, в основе которого лежит боязнь наказания за отступление от правовых предписаний. Непредсказуемое поведение конформиста не отличается глубоким осознанием своих поступков в силу внушаемости, влияния социальной группы, толпы.
В зависимости от характера реализуемых предписаний правомерное поведение может выступать в форме соблюдения, исполнения, использования или применения юридических норм. По степени интенсивности действий, активности личности условно можно выделить обычное, активное и пассивное правомерное поведение. При переходе к демократическим нормам жизни административное право уделяет большое внимание воспитанию активного правомерного поведения и созданию некоторых средств его стимулирования государством (институты поощрения, необходимой обороны, частного обвинения).
Если исходить из сферы административной преюдиции, где реализуются нормы, то вполне резонно различать правомерное поведение в политической, экономической, социально-культурной и иных областях. Однако независимо от видов правомерного поведения его субъективную сторону составляют характер, степень осознания и мотивация поступков. Объективная сторона проявляется в соответствии правомерного поведения предписаниям юридических норм.
Изменения в обществе влияют на характер правомерного поведения, а тот, в свою очередь, — на состояние законности. Факторы, вызывающие изменения в обществе, классифицируются на экономические — спад производства, безработица, низкий жизненный уровень значительной части населения, правовые — несовершенство законодательства, его противоречивость как по вертикали, так и по горизонтали, моральные — отсутствие нравственных и этических ценностей, моральных стимулов, культурные — низкий уровень правовой культуры, сильное влияние криминальной субкультуры. Кроме того, в последнее время все чаще дают себя знать такие явления, как пьянство, наркомания и др., которые в целом относятся к стихийным процессам.
Нормативная сущность административной преюдиции по своей природе носит двойственный характер, который в условиях демократизации усиливается в связи с тем, что обостряются противоречия между законностью и целесообразностью. Иногда принятое под воздействием демократических веяний нововведение оказывается ненужным, создавая конфликт между законностью и полезностью, и еще раз подтверждает мнение о том, что целесообразность российских законов определяется не научными прогнозами, а групповыми интересами законодателей. Непродуманные и неэффективные нормативно-правовые акты препятствуют принятию, например, законов о борьбе с коррупцией и организованной преступностью, нового Кодекса административных правонарушений. В этой связи некоторые специалисты, в том числе Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, С.В. Паленин, предлагают издать закон о нормативно-правовых актах России, который закреплял бы их иерархию, юридическую силу, структуру, порядок принятия и опубликования.
Законность не может обеспечиваться без соответствующих гарантий, зависящих в первую очередь от экономических, политических и духовных факторов общественной жизни, которые в демократическом обществе в определенном смысле играют роль права. В литературе иногда упоминают о духовных гарантиях законности. В частности, русский философ ИА. Ильин в свое время заметил, что духовное назначение права состоит в том, чтобы жить в душах людей, наполняя своим содержанием их переживания и слагая, таким образом, в их сознании внутренние побуждения, воздействующие на их жизнь и на их внешний образ действий.
Осуществляемые в России реформы будут эффективными только при соответствующей убежденности граждан, проявляющейся в правомерном поведении, но до этого еще очень далеко, и задача теории права — помогать укреплению веры людей в закон. Отсюда большое значение приобретает исследование механизма правомерного поведения и правовой активности. В работах В.М. Баранова, В.И. Гоймана, В.В. Кожевникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Е.К. Куприсова, В.В. Оксамытного, В А Рыбакова, Л.Н. Фомичевой, В.М. Шафирова, Н.В. Щербаковой обосновывается концепция, согласно которой правомерным следует считать поведение, соответствующее или, по крайней мере, не противоречащее предписаниям юридических норм, а законность определяется как функциональная категория, отражающая неуклонное соблюдение, исполнение, использование и применение законов и основанных на них подзаконных актов. В связи с многогранностью и сложностью понятия «законность» как социально-правового явления в юридической литературе оно трактуется неоднозначно.
В качестве явления реальной жизни состояние законности складывается из отдельных юридически значимых правомерных или неправомерных поступков субъектов права. Среди множества современных трактовок законности многие авторы наиболее приемлемым считают определение ее как строгого и неуклонного соблюдения, исполнения и применения законов и основных на них подзаконных нормативных и правоприменительных актов государством в целом, государственными органами, негосударственными учреждениями и организациями, местными органами самоуправления, должностными лицами и гражданами.
В подобном определении законности круг ее субъектов максимально широк, поскольку он совпадает с субъектами права в целом, а не сводится в отличие от других трактовок только к государственным органам. Государство теперь рассматривается как субъект, обязанный исполнять законы и правоприменительные акты как поднормативную основу законности.
Законность отличается самостоятельным демократическим влиянием на широкий спектор политических, общественных, культурных отношений при ее органической связи с правовыми явлениями и основами государственной дисциплины.
Демократия юридически базируется на законности в процессе реализации и защиты прав и свобод граждан. Выразить суть демократии возможно лишь при соблюдении законов и подзаконных актов, укреплении социальной справедливости, создании атмосферы законопослушания и стабильного правопорядка.
В современных условиях новая роль, специфика проявления и пути преобразования административного .права, которое в течение многих десятилетий обслуживало административно-командную систему, во многом будет зависеть от того, как будет развиваться общество в процессе демократических преобразований. Недостаточную активность ученых-административистов в последние годы можно объяснить прежде всего тем, что перестройка потребовала пересмысления взглядов на сущность, принципы и функции административного права, а также их обновления с учетом демократических изменений всей правовой системы. Однако для этого нужны время, усилия многих специалистов, обращение к достижениям русских административистов, которые были отвергнуты в период бурной «социализации» этой отрасли права, а также к мировому опыту.
Административное право формировалось с 1917 г. как часть юридического механизма государственного управления. С началом строительства нового государства разрушался старый аппарат управления, происходила широкая децентрализация законодательства и управления при ликвидации многих демократических прав. Это позволило впоследствии осуществить бюрократизацию всей экономической и социально-культурной жизни в соответствии с задачами и функциями государства диктатуры пролетариата, которое отрицало любое стремление выдвигать на первый план личность, рассматривая ее лишь как средство для достижения своих целей. Управленческая воля государства с того момента и до начала перестройки определяла основную идею административного права — обеспечивать практическую организацию хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сфер жизни общества, подчиняя человека воле государства.
Школа дореволюционных русских административистов основывалась на идеях Канта, Монтескье и Бентама о приоритете именно демократического устройства общества, юридического обеспечения прав и свобод личности. Стремление человека к гармоничному развитию является его сущностным правом, уважение которого обязательно для всех. В этой связи государство и его органы управления должны обеспечить посредством закона условия безопасности и благосостояния человека, а право призвано отрегулировать деятельность органов управления по созданию этих условий1.
И сегодня, когда делаются попытки построить правовое государство, необходимо помнить, что еще в прошлом веке выдвигались концепции о приоритета интересов, прав и свобод личности, что является главным предметом науки государственного управления и теории административного права, основой деятельности исполнительной власти в правовом государстве. Необходимо тщательно проанализировать все возможности соблюдения законов, в интересах и общества, и человека, найти средства регулирования действий органов управления и служащих исполнительного аппарата, гарантирующие демократические права и свободы.
В ряде западных стран обеспечение полномочий исполнительного органа управления давно реформировано с учетом демократизации государственной службы, ответственности служащих за нарушение прав граждан. Это нашло отражение, например, в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. — о необходимости доступа граждан к государственной службе в аппарате на общих условиях равенства. Если этот принцип будет последовательно воплощен в России, то юридически и фактически будет исключен рожденный в недрах административно-командной системы порядок номенклатурного замещения руководящих должностей, который пока еще в скрытом виде сохраняется.
Последовательное совершенствование законодательства об административной ответственности, создание стройной системы актов в этой области и освобождение излишнего количества подзаконных и ведомственных документов, часто противоречащих друг другу, пытался начать еще Комитет конституционного надзора СССР. В свое время предлагалось, например, отменить ряд открытых и секретных актов о правилах прописки граждан, но в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти это вызвало бы новые трудности. Многие правоведы в этой связи предлагали сначала решить вопрос о создании административной юстиции — специальной системы судебных учреждений, которые, рассматривая административные дела, были бы готовы повсеместно и квалифицированно обеспечивать права личности.
Опыт стран, где административная юстиция существует, обеспечивая законность и разъясняя смысл административного акта в случае его обжалования, действительно, мог бы быть полезным для нас, когда рассмотрение дел в свете административных провоотношений осуществляется в длинной последовательности — от должностных лиц аппарата управления до общественно-государственных органов и комиссий при местных администрациях, и при этом отсутствуют единый порядок рассмотрения этих дел и правовой статус сторон, их представителей, экспертов и адвокатов. В условиях демократизации общества развитие административного законодательства возможно только при наличии эффективной системы материальных и процессуальных норм. Многие специалисты уже давно пришли к выводу о необходимости разработки и принятия нового административно-процессуального кодекса.
Обеспечение прав человека — это важнейшая задача правового государства. Ее специфика состоит в том, что контроль и надзор в этой сфере могут осуществлять не только прокуратура и система судов, но и специальные органы административной юстиции, которые должны быть созданы для этих целей. В действующих в настоящее время законодательных актах отсутствуют конкретные требования по использованию новейших методов подбора кадров и получению специальной управленческой подготовки для работы в таких органах в соответствии с законодательством, определяющим условия продвижения по служебной лестнице и систему оплаты труда, а также исключающим неправомерные привилегии и обеспечивающим государственную деятельность на период занятия соответствующей должности.
Контрольные вопросы
Какие элементы лежат в основе определения предмета административно-правовой науки как объекта познания?
Как соотносятся между собой административное право и полицейское право? Как этот вопрос трактовали русские юристы в XIX в.?
Какие признаки определяют административное право как науку?
Как менялось содержание административно-правовых категорий в трудах правоведов XIX-XX вв.?
Как влияет демократизация общества на административно-правовые нормы и административно-правовые отношения?
1 Кант И. Критика чистого разума. Пер. с нем. — М.: Мысль, 1994. С. 97.
2 Елистратов А.И. Очерк административного права. — М., 1922. С. 36.
1 Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995, №4. С. 67.
2 Васильев В.П. Прямая демократия: опыт Калифорнии // Государство и право. 1994, № 1. С. 11.
3 Согрин В. Западный либерализм и российские реформы // Свободная мысль. 1996, №1. С. 37.
НАЗАД; ПРЕДИСЛОВИЕ