§ 4. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности
Финансовую деятельность осуществляют все государственные органы и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регулирование финансовых отношений. Однако особенности их задач и правового положения обусловливают различия в содержании, масштабах и степени участия в финансовой деятельности тех или иных органов, необходимость разграничения между ними полномочий в этой области.
В таком разграничении финансовой компетенции органов учитываются, во-первых, необходимость соответствия полномочий упомянутых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71—73 Конституции во-вторых, принцип разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ), а также установленные организационно-правовые формы деятельности органов.
Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).
Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль . В составе Администрации Президента РФ образуются и другие структурные подразделения, например в целях экспертноаналитического обеспечения деятельности Президента РФ по различным, в том числе финансовым, вопросам — Экспертное управление.
В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномочий Президента РФ обеспечивают его полномочные представители, что относится и к области финансовой деятельности.
Органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к реализации законов, обеспечивают исполнение бюджета (ст. 101, 114 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» ). В структуре аппарата Правительства РФ и при Правительстве в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики создаются департаменты, комиссии, советы и т. п. подразделения (например, Департамент экономики и финансов Правительства РФ, Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов ).
Функции финансовой деятельности выполняют также органы исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, осуществляющие государственное управление в рамках определенных отраслей или сфер управления (министерства, комитеты и т. д.). Они обеспечивают выполнение задач этих органов в соответствующих отраслях и сферах. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (отделы, управления администраций и т. п.).
Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность основной, определяющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.
Компетенция финансово-кредитных органов. В связи с эконо преобразованиями, обусловленными переходом к рыночным отношениям, система финансово-кредитных органов в России существенно перестроена, соответственно изменились и их функции.
Среди этих органов Министерство финансов РФ1 выделяется комплексным характером своих функций, регулирующих разные стороны финансовой деятельности государства и воздействующих на эту деятельность в целом. Министерство финансов РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики. На него возложено и нормативно правовое регулирование в следующих сферах: в финансовой (включая бюджетные, налоговые, страховые, валютные отношения, сферу государственного долга); в области аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней таможенных платежей (в части исчисления и уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств. К его компетенции отнесена также выработка финансовой политики в области государственной службы и судебной системы. В круг функций Министерства финансов РФ входит формирования и исполнения федерального бюджета, а также организации и функционирования бюджетной системы страны в целом. По вопросам своей компетенции Министерство финансов РФ разрабатывает проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также утверждает разработанные им нормативные правовые акты, методические и иные документы по вопросам организации финансовой деятельности. Министерство финансов РФ координирует в указанных сферах деятельность других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с государственными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными объединениями и иными организациями, издает инструкции, методические указания и другие документы
На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1, существенно изменившего структуру Министерства финансов РФ, предусмотрено создание следующих подведомственных ему федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; Федеральной службы по финансовому мониторингу. Кроме того, статус федеральной службы придан действующему в настоящее время Федеральному с передачей правоприменительных функций
Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета. Названные федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора в указанных сферах .
Подобные Минфину России органы создаются и субъектами — министерства финансов или финансовые управления. Кроме того, в системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления. В задачи всех этих органов входит организация на соответствующей территории финансовой деятельности, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет, а также связанной с организацией и проведением финансового контроля и учета.
Федеральное казначейство (федеральная служба) создано в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федеральногобюджета через счета казначейства, исходя из принципа единства кассы, управления совместно с Центральным банком РФ государственным внутренним и внешним долгом .
Налоговые органы. Необходимость активного использования финансового механизма, повышение роли налогов в связи с преобразованием экономики страны обусловили формирование в Российской Федерации новой системы налоговых органов. К системе налоговых органов относятся территориальные органы по субъектам РФ, межрегиональные инспекции и инспекции по городам и районам, инспекции межрайонного уровня. Это единая централизованная система органов. До принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. налоговые органы находились в ведении Министерства РФ по налогам и сборам. Названный Указ определил вхождение налоговых органов в систему Федеральной налоговой службы, подведомственной Министерству финансов РФ.
Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспечении единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство закрепляет права, и ответственность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры к взысканию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совершения ими налоговых правонарушений (гл. 5, 14, 15 НК РФ).
Учитывая важную роль налоговых в формировании доходов бюджетной системы страны, Правительство РФ постановлением от 21 декабря г. утвердило Федеральную целевую программу «Развитие налоговых органов (2002—2004 годы)» .
Таможенные органы в сфере финансовой деятельности государства, подобно налоговым органам, осуществляют деятельность по налогообложению в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу. Таможенные органы осуществляют и иные функции финансовой деятельности деление денежных средств между подведомственными организациями, контроль за их использованием и др.).
На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. вместо упраздненного Государственного таможенного комитета РФ создана Федеральная таможенная служба в системе Министерства экономического развития и торговли РФ. В систему таможенных органов входят также региональные таможенные управления, Таможни и таможенные посты, находящиеся в централизованном подчинении.
В связи с необходимостью усиления государственного финансового контроля и предотвращения правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности легализации доходов, полученных преступным путем, создан Комитет РФ по финансовому мониторингу, преобразованный на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в Федеральную службу по финансовому мониторингу.
Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. В связи с существенными преобразованиями в сфере страховых отношений эта деятельность перестала быть государственной монополией. Функции страхования осуществляют теперь как государственные (Росгосстрах, Военная страховая компания), так и негосударственные компании. Все они действуют на коммерческих началах. Организация этой деятельности и государственный надзор в данной сфере регулируются Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» . На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в структуре Министерства финансов РФ вместо Департамента страхового надзора создана Федеральная служба страхового надзора.
Банки. Банковская система. Банки принято именовать кредитными органами (организациями) в связи с тем, что основным направлением их деятельности является именно кредитование. С ним в той или иной мере связаны все другие направления деятельности банков.
Система РФ, их правовое положение и содержание функций существенно изменились в связи с переходом к рыночной экономике. Банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности. Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г.) банковская система РФ состоит из двух уровней, включающих: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации (коммерческие банки), а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистрирован на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.
Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями. Это главный банк Российской Федерации, он является государственной федеральной собственностью. Уставный капитал Банка определен в 3 млрд руб. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он не несет ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, когда они сами приняли на себя такие обязательства, или это предусмотрено федеральными законами.
Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих банков, не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятельное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюджет в установленном законом размере, уплачивает налоги и сборы в соответствии с НК РФ.
Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Важной особенностью правового статуса Центрального банка РФ является его деятельность в качестве органа государственного регулирования, наделенного властными полномочиями в области организации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ согласно Конституции РФ подотчетен Государственной Думе, его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Кандидатуру для назначения представляет Президент РФ (ст. 83 и 103 Конституции РФ).
Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В соответствии с ними Банк выполняет следующие функции: разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; устанавливает правила осуществления денежных расчетов и проведения банковских операций; обслуживает счета бюджетов всех уровней; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, валютное регулирование и валютный контроль и др. Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Коллегиальным органом Банка России является Национальный банковский совет, возглавляемый Председателем Банка России. В состав входят также представители палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ.
Банковская система с выделением особого положения Центрального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств. Монополией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обращения.
Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими банками), которые выполняют операции по непосредственному денежно-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной денежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.
При регулировании денежно-кредитных отношений Центральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях устойчивости кредитных организаций онустанавливает обязательные для них нормативы: минимальный размер уставного капитала; минимальный размер риска на одного вкладчика; минимальный размер резервов, подлежащих депонированию банками в Центральном банке РФ, и др. Центральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдаетна совершение ими банковских операций. Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ вправе при обнаружении нарушений банками законодательства, экономических нормативов и др. применять к ним меры воздействия принудительного характера, давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, предъявлять учредителям требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению банка, его реорганизации, замене руководителей банка, взыскании штрафа и др.
По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.
Кредитные организации как составная часть банковской системы подразделяются на банки и небанковские кредитные организации.
Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» кредитная организация — это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.
Кредитные организации, в отличие от Банка России, образуются на основе любой формы собственности, являясь коммерческими организациями. Они могут создавать союзы и ассоциации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а также холдинги и группы.
Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции, к которым Закон отно привлечение во вклады денежных средств и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
В отличие от этого небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).
Помимо перечисленных кредитные организации вправе выполнять и другие банковские операции, а именно: осуществление расчетов, инкассацию денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу’ банковских гарантий и др.
Они независимы от органов государственной власти и управления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Уставный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников — юридических и физических лиц и служит обеспечением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.
Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме случаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.
Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государственными и муниципальными финансовыми ресурсами — со средствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отношение к выполнению функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Органы государственных внебюджетных фондов. К ним относятся органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На названные фонды возложены задачи социального обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, получения бесплатной медицинской помощи. В соответствии с этими задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые строго по целевому назначению.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Что понимается под финансовой деятельностью государства?
2. Что понимается под финансовой деятельностью муниципальных образований, в лице каких органов она осуществляется?
3. Каковы основные направления, с которыми связаны функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований?
4. В чем общность и различия финансовой деятельности государства и муниципальных образований?
5. Каковы организационно-правовые особенности финансовой деятельности государства?
6. Какими методами осуществляется образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) фондов? Какие новые явления возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике?
7. Что представляют собой и чем различаются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления?
8. Что такое финансово-правовой акт?
9. Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-правовые акты?
10. Дайте понятие и приведите примеры Финансово-плановых актов. Каковы особенности этих актов?
11. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на примере сметы конкретного учреждения.
12. Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?
13. Каковы полномочия Президента РФ в области финансов?
14. Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?
15. Проанализируйте правовое положение Министерства финансов РФ. Какие в произошли в связи с
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г, «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»?
16. Охарактеризуйте правовое положение Федерального казначейства (федеральной службы).
17. Охарактеризуйте систему и правовое положение налоговых органов. Кому (какому органу) они
Какую роль выполняет Федеральная служба по финансовому мониторингу? Кому (какому органу) она подведомственна?
19. Кто (какой орган) осуществляет государственный страховой надзор?
20. Что входит в состав банковской системы РФ?
21. Дайте понятие кредитной организации. На какие виды подразделяются кредитные организации?
22. Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.
23. Какие взаимоотношения Центрального банка РФ с коммерческими банками установлены законодательством?
24. Каковы задачи, функции и права Центрального банка РФ, особенности его правового положения?
25. В чем проявляется деятельность Центрального банка РФ как органа государственного регулирования?