Государственная граница — юридически обоснованная условная линия, определяющая пределы государственной территории.
Поскольку граница определяет пределы не только поверхности, но также недр воздушного пространства, то фактически она напоминает нечто подобное воронке, обращенной узким концом к центру Земли. Внутри этой воронки находится опрокинутый конус государственной территории.
Значение границ прежде всего тем и обусловлено, что они определяют пределы территории. Юридическое оформление границы является одновременно и закреплением права на расположенную за ней территорию. Границы определяют пределы территориальной юрисдикции.
Взаимное уважение границ — необходимое условие мира. Международное право обязывает воздерживаться от любых посягательств на границы других государств, от любых требований или действий, направленных на захват части или всей территории любого государства. Границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по соглашению. Этому посвящен принцип нерушимости границ.
Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» исходит из необходимости договорного закрепления границ. При этом Российская Федерация руководствуется принципами обеспечения безопасности собственной и международной, взаимовыгодного сотрудничества с иностранными государствами, взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ, мирного разрешения пограничных вопросов (ст. 2). Закон подчеркивает, что законодательство о границе основывается на международных договорах. Более правильно было бы указать в качестве основания на международное право в целом. Целый ряд статей Закона воспроизводит нормы общего международного права <*>.
———————————
<*> См.: ВВС. 1993. N 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1861; 1996. N 50. Ст. 5610; 1997. N 29. Ст. 3507; 1998. N 31. Ст. 3831; 1999. N 23. Ст. 2808; 2000. N 46. Ст. 4537.
Детально позиция России в отношении границ раскрывается в Основах пограничной политики РФ, утвержденных Президентом РФ 5 октября 1996 г. и представляющих собой систему официально принятых взглядов. Основы соответствуют международному праву, в частности подтверждают принцип нерушимости границ. Оформление границы «осуществляется на основе универсальных принципов международного права». В соответствии с международным правом решается вопрос о границе с новыми независимыми государствами, образовавшимися на территории СССР. Она «совпадает с прежними границами административно-территориального деления СССР».
Последнее положение соответствует нормам общего международного права и нашло отражение в решении вопроса о границах при образовании в свое время независимых государств на Американском континенте, а уже в наше время — в Африке. В 1964 г. оно было подтверждено Организацией африканского единства.
1. Типы границ
Принято различать сухопутные, водные и воздушные границы, а также границы недр. Последние два вида границ производны от двух первых, которым и посвящены основные правила их установления.
Во многих случаях границы приходится проводить между условными точками без естественных ориентиров. При этом должны учитываться интересы местного населения.
Известны также так называемые географические границы, совпадающие с меридианами и параллелями географической сетки. Такими являются границы арктического сектора России. Широко применялись такие границы при разграничении колониальных владений в Африке. Будучи проведенными без учета местных условий, они разделяли племена, резали естественные и хозяйственные комплексы. От отрицательных последствий подобного разграничения страны Африки страдают до сих пор. Немало конфликтов из-за колониального подхода к границам существует в современной Латинской Америке.
Водные границы на реках устанавливаются следующим образом: если река судоходная, то посередине главного фарватера или по тальвегу (линия наибольших глубин); если же река несудоходная или ручей, то по их середине; в случае если у реки имеется несколько рукавов — посередине главного рукава. На озерах и иных водоемах — по прямой линии, соединяющей выходы границы к берегам водоема. Проходящая по реке, озеру или иному водоему граница не перемещается при изменении очертания берегов или уровня воды и при отклонении русла реки.
После создания водохранилища или иного искусственного водоема граница остается на том же месте, где она проходила до затопления. Она лишь превращается из сухопутной в водную. По мостам и плотинам граница проходит в центре этих сооружений независимо от линии водной границы.
Морские границы совпадают с внешними границами территориальных вод. В соответствии с международным правом Россия установила 12-мильную ширину этих вод.
2. Порядок обустройства и охраны границ
Линия прохождения границы детально описывается в договоре и наносится на карту. Эта стадия называется делимитацией. После этого граница определяется на местности, устанавливаются пограничные знаки, составляются соответствующие документы. Это стадия демаркации границы. Практике государств известна также редемаркация, под которой понимается восстановление или обновление ранее установленной границы.
Если редемаркация ограничивается восстановлением границы, то она обычно проходит гладко. Но порой редемаркация связана с обменом участками, передачей их другой стороне, с приведением границы в соответствие с общими нормами международного права. В таких случаях могут возникнуть трудности. В качестве примера можно указать на историю договора Российской Федерации с КНР 1994 г. о линии границы на ее западном участке, который не нашел понимания у Государственной Думы.
Серьезные проблемы, связанные с границами, возникли после распада СССР. При определении границ между государствами, образовавшимися в результате ликвидации государства-предшественника, бывшие административные границы превращаются в государственные. У новых государств нет материальных возможностей обустроить границы друг с другом.
Отмеченное обстоятельство, а также то, что новые государства не всегда в состоянии обеспечить безопасность своих «внешних» границ, побудили их организовать совместную охрану границ. Этому посвящен ряд актов СНГ. В 1994 г. была принята Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств — участников СНГ <*>. Декларация не только подтвердила решимость уважать эти принципы, но и закрепила долг каждого участника пресекать действия, направленные против границ других участников.
———————————
<*> БМД. 1994. N 7. С. 9 — 10.
В 1995 г. Совет глав государств СНГ принял Концепцию охраны внешних границ пограничными войсками государств — участников СНГ <*>. Документ закрепил деление границ на внутренние и внешние. Внутренние являются границами между государствами СНГ. Здесь действует режим прозрачности границ. Внешние границы — это границы стран СНГ с сопредельными государствами, не входящими в СНГ.
———————————
<*> РГ. 1995. 25 марта.
В качестве главной цели пограничной политики на внешних границах названо обеспечение стабильности и безопасности государств СНГ. В числе принципов отмечены всестороннее сотрудничество по охране границ и взаимная ответственность государств за обеспечение надежной охраны своего участка внешней границы с учетом интересов безопасности остальных государств СНГ.
В 1993 г. было утверждено Положение о Совете командующих пограничными войсками <*>. Цель Совета: координация усилий погранвойск в области охраны внешних границ и экономических зон, а также по обеспечению стабильности в них. С рядом государств заключены двусторонние договоры в данной области.
———————————
<*> БМД. 1994. 25 марта.
С помощью законодательства и международных договоров на границе устанавливается пограничный режим, призванный обеспечить безопасность государства, а также служить своеобразным фильтром, который открывает простор для правомерных связей и препятствует въезду и ввозу, противоречащим интересам государства.
Пересечение границы разрешается при наличии соответствующих документов и только в пунктах пропуска, определяемых внутренним правом и международными договорами. Несанкционированное пересечение границы транспортными средствами, включая воздушные и морские суда, допустимо лишь в случае чрезвычайных обстоятельств, аварии, стихийных бедствий и др. Пограничный режим в Российской Федерации определен Законом «О Государственной границе Российской Федерации» (разд. III и IV).
В целях обеспечения пограничного режима в России устанавливается пограничная полоса шириной до 5 км, в которой погранвойска обладают особыми правами. Для разрешения вопросов, связанных с поддержанием пограничного режима, для своевременного урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки границы Правительство РФ назначает пограничных представителей (пограничных комиссаров, пограничных уполномоченных). На основе договоров с соседними государствами они взаимодействуют с их представителями. Этот институт, введенный в практику СССР, оправдал себя и получил распространение. Не урегулированные на месте инциденты решаются по дипломатическим каналам.