Конституционный Суд Российской Федерации — один из высших федеральных органов судебной власти. Его полномочия, порядок образования и деятельности установлены в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Основная функция Конституционного Суда — осуществление конституционного контроля в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия предписаний Конституции на всей территории Российской Федерации. Конституционный контроль состоит в выявлении правовых актов государственных органов и должностных лиц, противоречащих конституционным положениям, а также в принятии мер к устранению этих отклонений. В случае признания правового акта неконституционным, он утрачивает юридическую силу. Конституционный Суд осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Основные направления деятельности Конституционного Суда сформулированы в ст. 125 Конституции РФ. Таких направлений пять. Рассмотрим их более подробно.
По сравнению с прежним законодательством право на обращение в Конституционный Суд РФ утратили парламент в целом, отдельные депутаты, общественные организации в лице их федеральных органов и Генеральный прокурор Российской Федерации. Раньше Конституционный Суд мог рассматривать правовые акты и по собственной инициативе. Теперь такого полномочия у него нет. И это оправданно, ибо тем самым надежнее обеспечивается объективность и беспристрастность в деятельности суда.
Правовые акты, о проверке которых можно просить Конституционный Суд РФ, перечислены в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Прежде всего, речь может идти о конституционности федеральных законов. Проиллюстрируем это примером из практики. Президент России обратился в Конституционный Суд с запросом, в котором просил проверить, соответствуют ли Конституции те нормы Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые не разрешают привлечь депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, без согласия палаты Федерального Собрания.
По мнению Президента, эти нормы названного Закона не соответствуют ст. 98 Конституции РФ, предусматривающей строго определенный перечень действий (задержание, арест, обыск, досмотр), на проведение которых в отношении депутата должно быть получено согласие парламента; а также ст. 19 Конституции, провозглашающей равенство всех перед законом и судом. Рассмотрев запрос, Конституционный Суд РФ 20 февраля 1996 г. принял Постановление, в котором отметил, что Законом действительно установлен более широкий, чем указано в Конституции, перечень случаев, когда парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Однако ст. 98 Конституции РФ, определяя лишь общее направление и условия действия депутатской неприкосновенности, допускает возможность конкретизации ее положений в федеральном законодательстве. Особый порядок привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из сущностей парламентского иммунитета. По своей природе такой иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственной депутатской деятельности. Его нельзя привлечь к ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Но из смысла ст. 98 Конституции РФ следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение имело место не в связи с осуществлением им собственной депутатской деятельности. Расширение понимания неприкосновенности в таких случаях привело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и превращению его в ленную привилегию. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции, в отношении парламентария допустимо судопроизводство на стадии дознания и предварительного следствия или производство по административным правонарушениям до принятия решения о передаче дела в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Кроме федеральных законов, Конституционный Суд вправе проверять, соответствуют ли Конституции нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Именно «нормативные» указанные органы и должностные лица могут принимать и нормативные акты, т.е. такие, которые не имеют характера общеобязательных правил поведения, касаются узкого круга лиц, действуют только в течение времени, необходимого для выполнения распоряжений, изложенных в этих актах.
Нормативные акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, их вправе проверять с точки зрения соответствия закону Высший Арбитражный Суд РФ (ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Когда, например, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом, соответствует ли Конституции РФ Указ Президента РФ, разрешающий продолжение строительства в Красноярском крае завода по переработке отработанного ядерного топлива, то пленарное заседание суда приняло этот вопрос к рассмотрению. Но палата Конституционного Суда РФ, рассматривая запрос по существу, пришла к выводу, что данный Указ не является нормативным. Конституционный Суд РФ в Определении от 9 июня 1995 г. установил, что положения Указа имеют оперативно-распределительный характер, содержат ограниченные во времени конкретные предложения, адресованные определенным субъектам, и касаются развития и деятельности конкретного промышленного предприятия. Рассматриваемый Указ не является нормативным актом и поэтому он не подведомствен Конституционному Суду РФ. На этом основании дело было прекращено.
В части 2 ст. 125 Конституции РФ также установлена возможность проверки Конституционным Судом РФ актов субъектов РФ: конституций, уставов, принятых ими законов и иных нормативных актов по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации или совместному ведению РФ и ее субъектов. Запросы по поводу конституционности таких актов довольно часто поступают в Конституционный Суд РФ.
Так, по запросу главы администрации Алтайского края Конституционным Судом РФ был рассмотрен Устав этого края, принятый краевым Законодательным Собранием. По мнению заявителя, многие положения Устава противоречат тем нормам Конституции РФ, которые закрепляют принцип разделения властей, самостоятельности органов государственной власти и обеспечивают право граждан участвовать в управлении делами государства. Проверив эти доводы, суд признал, что в Уставе, действительно, есть ряд положений, которые не соответствуют Основному Закону страны. Это относится, в частности, к уставному правилу о том, что главу администрации края выбирает не население путем всеобщих и равных выборов, а представительный орган — Законодательное Собрание. В результате Законодательное Собрание было превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Баланс полномочий представительных и исполнительных органов власти нарушается и тем, что Устав предусматривает подписание акта, принятого Законодательным Собранием и его председателем, а не главой администрации края. Между тем конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ исходили в основном из федеральной схемы взаимоотношений между двумя ветвями власти. Когда закон, принятый представительным органом, подписывает и обнародует глава государства или исполнительной власти (на федеральном уровне — Президент), это создает дополнительную гарантию от возможных ошибок и, кроме того, придает закону силу правового акта единой государственной власти. По изложенным основаниям Конституционный Суд РФ признал эти и некоторые другие положения Устава Алтайского края не соответствующими Конституции РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П <1>).
———————————
<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
Рассматриваемое направление деятельности Конституционного Суда РФ включает также проверку конституционности таких правовых актов, как договоры между органами государственной власти:
а) Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
б) субъектов РФ. Наконец, сюда же входит проверка Конституционным Судом РФ не вступивших в силу международных договоров РФ.
II. Второе направление деятельности Конституционного Суда РФ состоит в разрешении споров о компетенции между: а) федеральными органами государственной власти; б) органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; в) высшими государственными органами субъектов РФ.
Споры о компетенции (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ) могут касаться вопросов превышения компетенции тем или иным органом, выполнения одним органом полномочий другого органа; с ходатайством разрешить спор о компетенции могут обратиться в Конституционный Суд РФ не только спорящие стороны, но и Президент РФ в том случае, когда использованные им согласительные процедуры (ст. 85 Конституции РФ) не привели к устранению разногласий между спорящими органами государственной власти.
Одним из важных этапов работы адвоката в Конституционном Суде РФ является подготовка дела к слушанию. На этой стадии необходимо выбрать вариант позиции по делу, подобрать доводы в ее обоснование, определить круг возможных свидетелей, специалистов, экспертов, подлежащих вызову в суд, определить перечень документов, которые необходимо найти и представить суду.
Начать эту подготовку необходимо с рассмотрения вопроса о том, имеет ли право на обращение в Конституционный Суд РФ лицо, чьи интересы адвокат представляет. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 96) все физические лица имеют право на обращение в Конституционный Суд РФ, если их конституционные права затронуты. Но лица, не достигшие 16 лет, а также недееспособные не могут самостоятельно обращаться в Конституционный Суд РФ, который не примет к производству их жалобу. От их имени в Конституционный Суд РФ должны обращаться их законные представители. Практика Конституционного Суда РФ не ограничивает права иностранных граждан и лиц без гражданства на обращение в Конституционный Суд РФ, если их конституционные права нарушены каким-либо правовым актом. Далее необходимо убедиться, что отсутствуют обстоятельства, препятствующие рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ.
Во-первых, вопрос может быть не подведомствен Конституционному Суду РФ (п. 1 ч. 2 ст. 40 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Если это очевидно, то секретариат уведомит заявителя об отказе принять дело к рассмотрению. Если обстоятельства не очевидны, но присутствуют, то решение по этому вопросу принимает сам суд. Но необходимо учитывать, что не принятые Конституционным Судом РФ материалы направляются им по подведомственности.
Во-вторых, необходимо проверить, не рассматривался ли ранее аналогичный вопрос Конституционным Судом РФ. Если рассматривался и состоялось итоговое решение, то Конституционный Суд РФ откажет в принятии жалобы, а если в производстве уже находится аналогичное дело, то он может их объединить в одно.
Отказ в принятии дела Конституционным Судом не исключает повторного обращения в суд по этому же вопросу, но только в случае существенного изменения обстоятельств. Убедившись в отсутствии обстоятельств, препятствующих рассмотрению жалобы в Конституционном Суде, адвокат должен быть уверен, что жалоба допустима и есть законные основания к направлению ее в Конституционный Суд РФ <1>.
———————————
<1> См.: Адвокатура в России: Учебник / Под ред. проф. Л.А. Демидовой, В.И. Сергеева. М.: Юстицинформ, 2004. С. 204.
В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием для рассмотрения дела в порядке конституционного правосудия является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции закон или иной нормативный правовой акт, договор между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и другие вопросы рассмотрения, которые входят в концепцию Конституционного Суда РФ.
Однако эта норма касается суда в общем. Заявитель и его адвокат должны помнить, что в соответствии со ст. 37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в обращении необходимо указывать конкретные основания обращения и свою позицию в этом вопросе. Жалоба должна устанавливать факт того, что оспариваемый правовой акт затрагивает конституционные права и свободы граждан. Если по ходатайству адвоката с запросом в Конституционный Суд РФ обращается другой суд, то в этом запросе должно прозвучать прямое заявление о том, должен или не должен применяться этот нормативный правовой акт и конституционен ли он.
Возможность обращения в Конституционный Суд РФ ограничена сроками. Заявитель вправе оспаривать конституционность правовых актов только со дня их официального опубликования, например: заявление о даче заключения по запросу Совета Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления — в течение месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения (ст. 109 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»); по спорам о компетенции Конституционный Суд принимает ходатайства по истечении одного месяца после письменного уведомления заявителем органа или должностного лица о нарушении им компетенции заявителя (ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Если нормативный акт или другой документ принят до 1993 г., т.е. до вступления в силу Конституции РФ, они могут быть обжалованы только по содержанию норм (ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Указанные сроки носят пресекательный характер, и адвокат может основывать свою позицию на факте их нарушения.
При направлении обращения в Конституционный Суд РФ должна быть оплачена государственная пошлина в размере, установленном в ст. 39 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Нарушение требования об уплате госпошлины служит основанием для возвращения обращения заявителю.
От уплаты госпошлины освобождаются лица, перечисленные в Налоговом кодексе РФ. Кроме того, не оплачиваются пошлиной запросы судов, запросы о толковании Конституции, ходатайства Президента РФ по спорам о компетенции, если он не является их стороной, а также запросы о даче заключения в порядке п. 7 ст. 125 Конституции РФ (ч. 3 ст. 39 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Конституционный Суд вправе своим решением освободить гражданина, учитывая его материальное положение, от уплаты госпошлины или уменьшить ее размер. Подача мотивированного заявления об этом допускается на любой стадии процесса. По результатам его рассмотрения выносится определение (§ 68 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации <1>).
———————————
<1> Принят Конституционным Судом Российской Федерации 1 марта 1995 г. N 2-1/6. Текст Регламента официально опубликован не был.
Госпошлина, уплаченная при обращении в суд в размере, установленном законом, действовавшим в тот период времени, не может быть пересмотрена в сторону увеличения ни при каких обстоятельствах.
Судебные расходы, связанные с рассмотрением дел в Конституционном Суде РФ, стороны несут за свой счет. В статье 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорится о том, что по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод, если данный Закон или его статья признаны неконституционными, судебные расходы подлежат возмещению в установленном порядке.
Однако такой порядок до настоящего времени не установлен. Судебной практики также нет. Можно обратиться в суд общей юрисдикции с иском к проигравшей стороне, так как согласно сложившейся практике расходы оплачивает проигравшая сторона. Что касается текста обращения в Конституционный Суд РФ, то основные требования к нему закреплены в ст. 37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Оно должно быть составлено в письменной форме, подписано самим заявителем либо уполномоченным лицом. Обращение непременно должно быть адресовано непосредственно Конституционному Суду, так как если оно будет направлено Председателю или судье, то они будут рассматривать его как письмо во внесудебном порядке. Органом конституционного контроля является только сам суд в полном составе <1>.
———————————
<1> См.: Адвокатура в России: Учебник / Под ред. проф. Л.А. Демидовой, В.И. Сергеева. М.: Юстицинформ, 2004. С. 204.
В обращении указываются полные данные заявителя. Отдельно указываются данные представителя со ссылкой на все документы (например, ордер юридической консультации для адвоката или диплом ученой степени для представителя — не адвоката). Обращение должно включать полное официальное наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, на который подана жалоба, и нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», дающие право на обращение в суд.
В описательной части указываются точное и полное название, номер, дата принятия и опубликования, источник опубликования и иные сведения об акте, подлежащем проверке, либо о положениях Конституции, о толковании которых просит заявитель.
В мотивировочной части излагается позиция заявителя и дается ее правовое обоснование, в котором адвокат должен, помимо ссылок на букву и дух Конституции РФ, привести научные доктрины, включая зарубежную, международную практику и практику других государств в области регулирования подобных споров.
Резолютивная часть должна содержать четкое требование заявителя к Конституционному Суду. Эту часть документа рекомендуется формулировать аналогично тому, как составляются резолютивные части итоговых решений самого Суда о признании неконституционными законов, иных нормативных актов или договоров.
Завершается обращение перечнем прилагаемых к нему документов, который должен состоять из: а) документа, подлежащего проверке; б) документа, подтверждающего полномочия представителя (только в подлиннике); в) документа, подтверждающего факт применения оспариваемого правового акта; г) документа, подтверждающего позицию обратившихся; д) квитанции об уплате госпошлины; е) списка свидетелей и экспертов, которых необходимо, по мнению заявителя, заслушать в судебном заседании. В случаях, не терпящих отлагательства, заявитель до принятия решения может ходатайствовать перед Конституционным Судом, чтобы суд обратился к соответствующим органам или должностным лицам с предложением о приостановке действия оспариваемого акта, что разрешено суду ст. 42 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Если обращение не соответствует требованиям ст. 37 или к нему не были приложены документы, перечисленные в ст. 38, суд не вправе отказать в принятии его к рассмотрению, так как в ст. 43 приведен исчерпывающий, т.е. не подлежащий расширительному толкованию, перечень оснований отказа. Но если обращение имеет определенные недостатки, суд имеет право его не принять. Поэтому заявитель должен устранить имеющиеся недочеты в обращении и вновь направить материалы в Конституционный Суд, а чтобы этих недочетов не было, адвокат должен подключиться к составлению документов на начальном этапе.
Адвокат и его доверитель вправе также не согласиться с решением Секретариата суда о несоответствии обращения требованиям названного Закона и настаивать на рассмотрении дела по существу. В этом случае должно быть подано в суд заявление, в котором необходимо обосновать свое несогласие с позицией Секретариата.
Данное заявление и обращение в суд проверяются судьей или несколькими судьями, и результаты проверки докладываются на пленарном заседании состава суда не позднее месяца со дня поступления заявления. Если решение Секретариата будет признано необоснованным, суд выносит решение о принятии обращения к рассмотрению. Если суд сочтет, что Секретариат прав, то выносится окончательное решение, которое пересмотру не подлежит.
Заседания Конституционного Суда РФ могут быть открытыми или закрытыми. Если рассматриваются сведения, огласка которых повредит доверителю, адвокат может ходатайствовать о закрытых судебных заседаниях. То же имеет место, если вопрос касается государственной или военной тайны. Если в ходе заседаний Конституционного Суда РФ заявителю или адвокату потребуются дополнительные свидетели или документы, то он вправе обратиться с ходатайством об их вызове или истребовании документов. Ходатайство должно быть мотивированным, тогда суд его, как правило, удовлетворяет, так как задача Конституционного Суда РФ — установить истину в оспариваемом вопросе.
Судебное разбирательство в Конституционном Суде РФ происходит, как правило, на основе состязательности (за исключением дел о толковании Конституции). В некоторых юридических источниках появилось мнение о том, что процесс в Конституционном Суде РФ отличается от других процессов тем, что стороны связаны как бы общей целью в виде отстаивания конституционных положений, но с разных позиций. Считаем это мнение принципиально неверным, поскольку конституционный процесс не менее напряжен и внутренне наполнен конфликтами, чем любой другой. Поэтому к процессу адвокат должен готовиться тщательно, ведь решение, которое он получает, распространяется не только на его доверителя, но и на многих других людей.
В процессе необходимо учитывать и квалификацию судей, других участников процесса, мировую практику и другие вопросы.
На судебном заседании необходимо строго соблюдать Регламент Конституционного Суда РФ. Это относится как к обращению к судьям («Ваша честь», «Уважаемый Суд», «Уважаемый судья», «Уважаемый Председательствующий»), так и к ведению дела. В Конституционном Суде РФ нельзя ссылаться на документы и обстоятельства, не исследованные Конституционным Судом РФ на судебном заседании, нельзя делать политических заявлений, допускать оскорбительных высказываний в адрес госорганов и их должностных лиц, общественных объединений и граждан.
Необходимо уяснить, что Регламент Конституционного Суда РФ запрещает судьям прерывать чьи-либо показания репликами или комментариями. Если представителей в процессе несколько, то адвокат как более опытный должен взять на себя координацию действий. Необходимо заранее определить роли участников, чтобы они могли четко изложить факты и предъявить документы в необходимой последовательности.
Адвокат должен контролировать полноту освещения проблемы. Особой деликатности требует заявление об отводе судьи. Эту часть задачи лучше всего взять на себя адвокату. Необходимо помнить, что на заседании Конституционного Суда РФ нельзя выражать недоверие всему составу суда. Другого Конституционного Суда в России нет. Можно выразить недоверие только какому-нибудь судье по основаниям, строго перечисленным в законе. В отличие от других судов, в Конституционном Суде может быть еще основание — участие судьи в принятии оспариваемого акта.
Отвод судьи на конституционном процессе, где выступают стороны, заявляются ходатайства, адвокат произносит свою заключительную речь, возможен на любой стадии. Отличие состоит в том, что, после того как состоялось итоговое решение по делу или вынесено определение об отказе в принятии вопроса к рассмотрению, адвокат может обратиться с ходатайством об официальном разъяснении акта суда, если не ясна его суть в целом или отдельные положения.
Как и в любом другом процессе, закон предоставляет право участникам процесса знакомиться с протоколом и стенограммой заседания суда и приносить на нее свои замечания. Завершающим и ответственным этапом конституционного судопроизводства является принятие решения Конституционным Судом РФ. Решения, принимаемые Конституционным Судом РФ, именуются постановлением, заключением, определением. Постановления принимаются по поводу разрешения дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; конституций республик; уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ; решения о толковании Конституции и по ряду других основополагающих вопросов компетенции Конституционного Суда РФ.
Заключение — это итоговое решение Конституционного Суда РФ по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Определениями являются все иные решения Конституционного Суда РФ, принимаемые в ходе конституционного судопроизводства. Решение Конституционного Суда считается принятым, если за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей, если иное не предусмотрено федеральным конституционным законом. Решения Конституционного Суда РФ провозглашаются в полном объеме немедленно после его подписания. Постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются судьями Конституционного Суда РФ сторонам, Президенту РФ, Государственной Думе, Правительству РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ, министру юстиции РФ.
Решение Конституционного Суда РФ окончательное, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ) <1>.
———————————
<1> См.: Адвокатура в России: Учебник / Под ред. проф. Л.А. Демидовой, В.И. Сергеева. М.: Юстицинформ, 2004. С. 211.