Термин «цель» устанавливается в праве в разных смыслах и по разному поводу: для обозначения целей конкретных законов и подзаконных актов, правовых режимов, отдельных юридических средств (юридической ответственности, поощрений и т.п.), определенных субъектов права и т.д. (В данной главе речь идет прежде всего о целях правового регулирования тех или иных нормативных актов и их диалектики с юридическими средствами.)
Каждый нормативный акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в социально-экономической, политической и иных сферах. При этом нередко данные цели устанавливаются в преамбулах либо начальных статьях актов. Так, в Федеральном законе «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 18 октября 1995 г. <*> цели и задачи настоящего Федерального закона обозначаются в ст. 1; в УИК РФ <**> — тоже в ст. 1; в Федеральном законе «О государственном регулировании развития авиации» от 10 декабря 1997 г. <***> — в ст. 2.
———————————
<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.
<**> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.
<***> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 226.
Подзаконные акты, как известно, принимаются как для упорядочения определенных общественных отношений, так и для создания механизмов реализации уже ранее принятых законов. Таков статус подзаконных документов, что подчас и содержится в их преамбулах и статьях. В частности, в преамбуле Постановления Правительства РФ «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1998 году» прямо сказано, что «в целях реализации федеральных законов «О государственном регулировании агропромышленного производства» и «О федеральном бюджете на 1998 год», развития агропромышленного производства и создания экономических условий для функционирования организаций агропромышленного комплекса в 1998 году Правительство Российской Федерации постановляет…» <*>.
———————————
<*> Российская газета. 1998. 28 апреля.
Зачастую цель указывается в различных программах, тем более целевых. Так, цели весьма четко прочитываются в Постановлении Правительства РФ о федеральной целевой программе «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» от 10 июля 1995 г. <*>; в Федеральной программе первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1995 — 1997 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. <**>; в Постановлении Правительства РФ «О федеральной целевой программе по защите населения РФ от воздействия последствий Чернобыльской катастрофы на период до 2000 года» от 28 августа 1997 г. <***> и т.д.
———————————
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2936.
<**> СЗ РФ. 1995. N 36. Ст. 3550.
<***> СЗ РФ. 1997. N 37. Ст. 4300.
Однако цель не всегда так однозначно и ясно формулируется в нормативных актах. Между тем важно, чтобы каждый подобный акт содержал либо в преамбуле, либо в первых статьях указание на те цели, которые правотворческий орган хотел бы достичь с его помощью. Это необходимо закрепить в федеральном законе о нормативных правовых актах в качестве общеобязательного правила. Иначе субъекты права начнут сами определять цели, толковать те или иные положения в выгодном именно для них варианте.
В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с Законом РФ «Об образовании». Законодатель, к сожалению, не сформулировал целей, которых он желал достичь, принимая данный акт. Этот пробел не восполняют специальные статьи, закрепившие принципы государственной политики и задачи законодательства в сфере образования. Лишенный четких целевых ориентиров, Закон оказался слабо защищенным от достаточно вольных трактовок его отдельных положений исполнительными органами государственной власти в пользу ведомственных узких интересов и в ущерб образовательным правам граждан, закрепленным в Конституции РФ и конкретизированным в данном Законе.
Отсутствие законодательно закрепленных целей в какой-то степени осложняет и оценку эффективности действия Закона, поскольку одним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения полноты реализации целей, поставленных законодателем (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла).
Подобные ситуации приводят к большому использованию средств телеологического толкования. Данный вид разъяснения встречается достаточно часто в практике Конституционного Суда РФ, что выражается в постановлениях данного Суда и особых мнениях его членов. В качестве иллюстрации сказанного можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации; Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 «Об обеспечении государственной и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», в которых разъяснялась цель этих документов.
Нужно подчеркнуть, что проблема стоит более масштабно — зачастую цели правового регулирования не всегда четко оформлены и по той причине, что не вполне ясно определены цели нашего современного Российского государства, правовой политики и т.д. Подобные конкретные ориентиры, к сожалению, сегодня практически отсутствуют, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом процессе.
Кроме всего, в самом акте необходимо четко и последовательно устанавливать и достаточную для достижения сформулированных целей систему юридических средств. Подчас правотворческий орган использует для этого термины «средство», «посредством» и т.п. Так, в Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 20 марта 1998 г. <*>, в Федеральном законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 1 апреля 1998 г. <**> в целом ряде статей употребляются данные термины («посредством введения импортной квоты…», «посредством внесения дополнительных взносов…» и т.п.).
———————————
<*> Российская газета. 1998. 22 апреля.
<**> Российская газета. 1998. 23 апреля.
Однако анализ многочисленных нормативных актов показывает, что юридические средства нужно устанавливать в законодательстве в более последовательном режиме, ибо та или иная система составляет алгоритм решения задачи.