Возможность судебного обжалования действий (бездействия) и решений, нарушающих права и свободы граждан, имеет свою историю. С 1 января 1988 г. по 1 июля 1990 г. применялся Закон СССР от 30.06.1987 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»*(16), а с 1 июня 1990 г. — Закон СССР от 02.11.1989 N 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»*(17). Практика показала, что Закон от 30.06.1987 оказался чисто формальным, поскольку не позволял гражданам обжаловать в суд действия коллегиальных органов, а именно они и нарушали чаще всего права граждан (различные комиссии исполкомов и т.п.). Принятый позднее Закон от 02.11.1989 расширил право граждан обжаловать действия не только должностных лиц, но и коллегиальных органов, ограничив, однако, их сферой управления.
Переломным моментом стало принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР «Декларации прав и свобод человека»*(18), которая применялась как закон прямого действия с 17 сентября 1991 г. В ст. 22 Декларации было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий не только должностных лиц, но и государственных органов и общественных организаций. И наконец, 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», закрепивший право обжалования действий и решений единоличных и коллегиальных органов, в результате которых нарушаются гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан. На основании этого Закона были внесены соответствующие изменения в ГПК РСФСР (гл. 24.1), трансформированные в гл. 25 ГПК РФ.
Граждане вправе обращаться с заявлением на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица по своему усмотрению: либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу или должностному лицу.
К государственным органам, действия и решения которых могут быть обжалованы в порядке гражданского судопроизводства, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ и другими законодательными актами; к органам местного самоуправления относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами в городах, сельских поселениях и на других территориях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей либо исполняющие такие обязанности по специальному полномочию.
Круг субъектов, чьи действия (бездействие) могут быть обжалованы в порядке гл. 25 ГПК РФ, дополнен — по сравнению с аналогичными нормами ГПК РСФСР — указанием на возможность обжалования действий и решений государственных и муниципальных служащих. В отличие от должностных лиц, функции которых включают в себя совершение юридически значимых действий, государственные и муниципальные служащие не наделены властными полномочиями, их функции носят вспомогательный характер, однако ненадлежащее осуществление деятельности по организационно-техническому, аналитическому или иному обеспечению работы государственных органов и органов местного самоуправления может создать препятствия для реализации прав и свобод граждан.
Заявление подается по усмотрению самого лица: либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика (так называемая альтернативная подсудность, о чем мы говорили выше). Военнослужащие вправе обращаться в военные суды с заявлениями на действия органов военного управления и воинских должностных лиц. Заявление на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается в суд по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.
Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, действия и решения, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Специальные процедуры судебного обжалования предусмотрены, в частности, уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях для рассмотрения жалоб на действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Установив, что заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку законодательством предусмотрен иной (специальный) порядок судебного обжалования указанных в заявлении действий или решений, судья отказывает в его принятии на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут служить основанием для отказа в удовлетворении заявления.
В соответствии с требованиями ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Наряду с проверкой содержания оспариваемого решения или действия суд выясняет также обстоятельства принятия данного решения или совершения действия, имеющие значение для правильного разрешения дела. Суд, в частности, обязан проверить наличие у должностного лица, органа, чьи действия или решения оспорены, полномочий на осуществление соответствующих действий или принятие решений. Об этом косвенно упоминается в ч. 4 ст. 258 ГПК РФ в связи с характеристикой оснований для отказа в удовлетворении требований заявителя.
Если в ходе рассмотрения заявления будет установлена его обоснованность, суд, признав оспариваемое решение, действие (бездействие) незаконным, обязывает соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего устранить нарушение, допущенное в отношении заявителя, или препятствие к реализации его прав и свобод. По смыслу общих норм, регулирующих порядок вынесения и оформления решений (в частности, ст. 204 и 206 ГПК РФ), принимая решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд в его резолютивной части указывает, какие действия должны быть осуществлены соответствующим органом, должностным лицом, допустившим установленное судом нарушение прав заявителя, чтобы восстановить их в полном объеме. Например, в случаях необоснованного отказа в совершении действий, относящихся к компетенции государственных или иных органов, должностных лиц, суд обязывает их к совершению этих действий; в случае незаконного привлечения заявителя к ответственности, наложения взыскания не уполномоченным на это органом или должностным лицом суд признает такие действия незаконными и указывает в своем решении на обязанность устранить допущенное в отношении заявителя нарушение.
Однако при включении в резолютивную часть решения положений, обязывающих орган или должностное лицо, чьи решения или действия были признаны незаконными, совершить определенные действия для восстановления прав заявителя, устранения препятствий к реализации его прав и свобод, суд не вправе предрешать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции обязанного лица, связанные, например, с осуществлением им руководства хозяйственной деятельностью, функций оперативного управления и т.п. Конкретные предписания суда должны иметь под собой столь же конкретные юридические основания, предусмотренные нормативными актами, а также локальными актами, регулирующими деятельность публичных органов и лиц, несоблюдение которых было установлено при рассмотрении дела.
Суд может отказать в удовлетворении заявления в том случае, когда в результате рассмотрения дела будет выявлена совокупность условий, описанных в данной норме: 1) оспариваемое решение или действие принято или совершено в соответствии с законом, т.е. не противоречит законодательству РФ, включая Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ; 2) при совершении оспариваемых действий или принятии оспариваемых решений властные субъекты, действия или решения которых обжалуются заявителем, не вышли за пределы своих полномочий, т.е. действовали в рамках своей компетенции, установленной законодательством; 3) оспариваемые решения или действия не повлекли неправомерного нарушения прав и свобод заявителя.
Для обеспечения своевременного и эффективного восстановления нарушенных прав заявителя решение об удовлетворении его требований в соответствии со ст. 212 ГПК РФ может быть обращено к немедленному исполнению.
Решение суда по жалобе, вступившее в законную силу, обладает свойством общеобязательности, как и все другие судебные акты. Юридический орган или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня его получения.
Образец
В (наименование суда)
от (фамилия, имя, отчество),
проживающего: (почтовый индекс и адрес полностью)
(наименование органа, действия которого обжалуются)
Заявление
«____» __________ 200__ г. (указать обстоятельства, послужившие основанием к обжалованию: незаконное задержание, изъятие водительского удостоверения, отказ в регистрации по месту жительства, либо пребывания и т.п.).
(Перечислить последствия, которые наступили в результате неправомерных действий). Кроме того, неправомерными действиями мне причинен моральный вред, который я оцениваю в _______ руб.
На основании изложенного в соответствии со ст. 151, п. 1 ст. 1064 ГК РФ, ст. 254 ГПК РФ
прошу:
1. Признать незаконными действия (указать чьи: сотрудников милиции, комиссии по жилищным вопросам и т.д.).
2. Обязать (изложить свои требования).
Взыскать в мою пользу ущерб (если он имеется) в сумме _________ руб., а также _________ руб. в счет компенсации морального вреда.
Приложение:
(перечислить доказательства, обосновывающие жалобу: постановление о задержании, отказ в регистрации, расчет убытков и т.п.).
«___» ___________ 200__ г. Подпись