§ 6. Государственное регулирование качества и безопасности продовольственных товаров
Государственное регулирование условий и порядка формирования федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд, создания и деятельности оптовых продовольственных рынков, проведения закупочных и товарных интервенций неразрывно связано с проблемами правового обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
Однако эти проблемы выходят далеко за пределы указанных сфер рыночного обращения продукции сельского хозяйства, охватывают весь потребительский рынок и прежде всего розничную торговлю. Переход к частному предпринимательству, развитие индивидуального сектора сельского хозяйства привели к ослаблению государственного контроля за качеством и безопасностью товаров и услуг и, как следствие, к увеличению риска реализации на потребительском рынке пищевых продуктов, не соответствующих требованиям, установленным в нормативно-технических документах.
Согласно Конституции РФ (ст. 41) государство обязано принимать меры по охране жизни и здоровья людей. Обеспечение населения качественным и безопасным продовольствием и в связи с этим предотвращение поступления на потребительский рынок недоброкачественной продукции обретает значение стратегической задачи.
а) не соответствуют требованиям нормативных документов;
б) имеют явные признаки недоброкачественности;
в) не имеют удостоверений качества и безопасности (Закон определяет «качество пищевых продуктов» как совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворить потребности человека в пище при обычных условиях их использования, а «безопасность пищевых продуктов» как состояние обоснованной уверенности в том, что пище вые продукты при обычных условиях использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» дается несколько иное определение безопасности продукции и процессов производства (и др.) — это состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни и здоровью граждан.), документов изготовителя, поставщика;
г) не соответствуют представленной информации;
д) не имеют установленных сроков годности или сроки годности которых истекли;
е) не имеют маркировки.
Такие пищевые продукты признаются некачественными и опасными, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.
Для обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий Закон обязывает:
— государство — применять меры государственного регулирования в данной сфере отношений и меры по пресечению нарушений законодательства, в том числе требований соответствующих нормативных документов, а также мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности к лицам, виновным в совершении указанных нарушений;
— граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов проводить: а) организационные, агрохимические, технологические, инженерно-технические, санитарно-противоэпидемические и фитосанитарные мероприятия по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам; б) производственный контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов (далее — системы качества).
Кроме того, указанные индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора и контроля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов.
В настоящее время в систему органов исполнительной власти по государственному надзору и контролю входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-хознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Эти органы исполнительной власти в свою очередь обязаны обеспечивать органы государственной власти, граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц соответствующей информацией относительно:
— качества и безопасности пищевых продуктов;
— соблюдения требований к ним нормативных документов;
— государственной регистрации пищевых продуктов;
— подтверждения их соответствия требованиям нормативных документов;
— нормативных документов и мер по предотвращению реализации некачественных и опасных пищевых продуктов (порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) независимо от их правовой формы информации, в том числе о качестве и безопасности пищевых продуктов, утвержден приказом Минздрава России от 2 декабря 1999 г. № 429).
Для исполнения данных обязанностей названные органы государственного надзора и контроля должны создавать федеральные информационные центры.
Закон закрепляет основные направления государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов:
а) государственное нормирование;
б) государственная регистрация пищевых продуктов;
в) оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, а также систем качества;
г) государственный надзор и контроль;
д) мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.
Требования по качеству и безопасности пищевых продуктов определяются государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами, которые утверждаются органами государственного надзора и контроля и являются обязательными для граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов.
Новые пищевые продукты, изготовленные в России либо впервые ввезенные на ее территорию, а также импортные пищевые продукты до их ввоза на территорию РФ и внесения в Государственный реестр подлежат обязательной регистрации в федеральных службах по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и Россельхознадзора.
Соответствие требованиям нормативных документов качества пищевых продуктов, а также систем качества подтверждаются их изготовителями посредством декларации о соответствии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Перечень пищевых продуктов, а также Порядок принятия декларации о соответствии и ее регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 766.
Виды пищевых продуктов, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также системы качества подлежат оценке и подтверждению соответствия требованиям нормативных документов посредством обязательной сертификации. Перечень пищевых продуктов и других товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержден постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1013.
Организация и проведение обязательной сертификации видов пищевых продуктов и систем качества осуществляются уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти на основании утвержденного Правительством РФ Положения о проведении обязательной сертификации таких пищевых продуктов и систем качества.
В отношении пищевых продуктов, не подлежащих обязательной сертификации и подтверждению соответствия посредством подачи декларации о соответствии, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту таких товаров, вправе проводить их добровольную сертификацию в порядке, установленном законодательством.
Если изготовитель сертифицированных пищевых продуктов (или изготовитель, имеющий сертификат соответствия системы качества) нарушает установленные нормативными документами требования, орган, выдавший соответствующий сертификат, обязан приостановить изготовление и (или) реализацию пищевых продуктов, действие сертификата на период устранения нарушений или, если устранить нарушения не представляется возможным, отменить действие сертификата.
В случае, когда такие нарушения допускаются изготовителем, подавшим декларацию о соответствии, он обязан немедленно приостановить изготовление, прекратить действие декларации посредством ее отзыва и сообщить о прекращении декларации в зарегистрировавший ее орган государственного надзора и контроля по месту своего расположения.
В Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 13) установлен перечень федеральных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (уточненный перечень назван выше), а также ведомственный контроль в данной области (федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел и др.).
Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. № 883 утверждено положение о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.
Законом (ст. 16-20) установлены требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов на каждой из стадий их движения к потребителю, начиная с постановки на производство и кончая реализацией, а также при ввозе их на территорию России.
В рамках аграрного права представляют особый интерес ст. 17 («Требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении») и 22 («Требования к организации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов»). Статья 17 Закона обязывает разрабатывать и внедрять системы качества в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом для изготовления пищевых продуктов должно применяться продовольственное сырье, качество и безопасность которого соответствуют требованиям нормативных документов. Допускается использование при изготовлении продовольственного сырья кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональных препаратов), лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов, прошедших санитарно эпидемиологическую экспертизу и государственную регистрацию без каких-либо оговорок об их вредности при определенных условиях применения. Однако существует мнение о не совсем безопасных свойствах стимуляторов роста, кормовых добавок, о вредности продуктов, содержащих сверх норм нитраты и нитриты. Неполную их безопасность для здоровья человека подтверждает и сам Закон, запрещая (той же статьей) использовать весь указанный перечень веществ при изготовлении продуктов детского питания.
Продовольственное сырье животного происхождения допускается при изготовлении пищевых продуктов только после ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения государственной ветеринарной службы, удостоверяющего соответствие требованиям ветеринарных правил и норм.
На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих изготовление и оборот пищевых продуктов, возложен производственный контроль за качеством и безопасностью их в соответствии с программой контроля, разрабатываемой ими же в соответствии с ГОСТом и техническими документами.
Статья 23 Закона закрепила правило обязательного прохождения при поступлении на работу и периодического медицинского осмотра работников, непосредственно контактирующих с пищевыми продуктами, а также гигиеническое их обучение; запрет допуска к таким работам лиц, больных инфекционными заболеваниями или являющихся носителями их возбудителей.
Установлены требования к изъятию из оборота некачественных и опасных пищевых продуктов, к проведению их экспертизы, утилизации и уничтожению (ст. 23-24).
В ст. 27 Закона говорится об уголовной ответственности за его нарушение, приведшее к случаю возникновения заболевания, отравления или смерти человека в результате употребления некачественных и (или) опасных пищевых продуктов со ссылкой на законодательство. Согласно ст. 238 УК РФ:
производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, а равно неправомерная выдача или использование официального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, услуг требованиям безопасности, — наказываются штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет; те же деяния, если они совершены: а) группой лиц по предварительному сговору или ограниченной группой; б) в отношении товаров, работ и услуг, предназначенных для детей в возрасте до шести лет; в) повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо смерть человека — наказываются штрафом в размере от 100 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до трех лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового.
Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть двух и более лиц, — наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет.
Гражданско-правовая ответственность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по обороту пищевых продуктов, за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица, установлена ст. 28 Закона.
Степень реализации положений Федерального закона от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в предстоящие годы будет зависеть от того, в какой мере исполнятся обязательные требования Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, которые содержатся только в технических регламентах, принимаемых специальными федеральными законами. Требования, не включенные в технический регламент, не имеют обязательного характера. С момента вступления в силу данного Закона не являются обязательными стандарты, хотя стандартизация будет продолжаться и стандарты будут применяться добровольно.
Законом установлен 7-летний срок принятия технических регламентов (т. е. до второй половины 2010 г.), по истечении которого обязательные требования к продукции, процессам производства (как и к иным объектам), в отношении которых в указанный срок технические регламенты не были приняты, прекращают действие. Закон «О техническом регулировании» не называет Закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в числе законов, утративших силу. Однако Федеральный закон от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», вступивший в силу с 1 декабря 2008 г., не допускает его применения в части оценки и подтверждения соответствия продукции, обязательных требований, связанных с ее производством и последующих стадий ее движения. Учитывая объемность и сложность разработки технических регламентов по всей номенклатуре сельскохозяйственной продовольственной продукции, имеются предпосылки для дальнейшего действия Закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов», поскольку он устанавливает обязательные требования не только к продукции, но и к ее производству и соответственно к производственному контролю. Между тем государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции (в том числе сельскохозяйственной) осуществляется исключительно на стадии обращения. Поэтому в Техническом регламенте на молоко и молочную продукцию отсутствует обязательная сертификация системы управления качеством (системы качества), предусмотренная в Законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
Во исполнение данного Закона постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 утверждено Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, которым установлены направления государственного надзора и контроля, порядок его проведения, права и обязанности соответствующих федеральных органов. Продолжает действовать Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки».
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению о ней, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (в ред. от 11 июня 2008 г.), осуществляет государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их закупках для государственных нужд, при поставке (закупке) зерна в государственный резерв, при его хранении в составе государственного резерва и транспортировке, а также при их ввозе (вывозе) на территорию России.
Кроме того, Россельхознадзор осуществляет аккредитацию испытательных лабораторий (центров) в области подтверждения соответствия качества и безопасности перечисленных продуктов.
В системе Минсельхоза России по состоянию на начало 2000 г. имелось 170 аккредитованных органов по сертификации продовольственного сырья и пищевой продукции, 560 аккредитованных испытательных лабораторий.
Однако, по мнению специалистов, организационно и нормативно вся вертикальная система контроля качества и безопасности продовольственных продуктов несовершенна. Минсельхоз России в экспериментальном порядке в отдельных субъектах Федерации проводил разработку систем качества сельскохозяйственной продукции.
Специалисты считают необходимым адаптировать к производству продовольствия две системы управления качеством в зависимости от характера производства (крупномасштабная переработка или сельскохозяйственное производство и переработка на мелких и средних предприятиях): систему НАССР или схемы Декларации качества, основанные на кодексе устоявшейся практики, широко применяемых в Европейском союзе. Декларации соответствия в этих странах не требуют сертификации. Система НАССР, которая означает «Анализ рисков и критические контрольные точки управления», была разработана в США в 1960 г. и официально принята Всемирной торговой организацией в качестве стандартной системы регулирования безопасности продовольствия. Перерабатывающие компании-экспортеры в рамках ЕС стран ЕС с 1998 г. обязаны проводить у себя контроль рисков на всех стадиях производства и переработки и принимать меры самоконтроля. Система НАССР, естественно, потребует реорганизации всей существующей в России системы управления качеством продовольственной (как и всей сельскохозяйственной) продукции на всех уровнях, как по вертикали, так и по горизонтали.
В настоящее время остается неразрешенной проблема производственного контроля за качеством и безопасностью продукции, создания систем качества именно в производственном процессе в самих поставщиках — производителях сельскохозяйственной продукции — сельскохозяйственных кооперативах, хозяйственных обществах и товариществах и др. Речь идет о создании в каждом из них системной, документированной организации контроля за всеми технологическими процессами, обеспечивающими в конечном счете то или иное качество сельскохозяйственной продукции. Со времени вступления в силу Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» прошло много лет, а сдвиги в совершенствовании контроля качества сельскохозяйственной продукции на уровне ее производителей незаметны. Тому есть и субъективные, и объективные причины (в числе последних — частые реорганизации, связанные с приватизацией, банкротством, и др.).