§ 3. Правовое регулирование управления агропромышленным комплексом Российской Федерации
Российский агропромышленный комплекс (АПК) в современных условиях — это совокупность взаимосвязанных отраслей экономики, производства и отдельных производителей, которая обеспечивает как производство сельскохозяйственной продукции, так и ее переработку, транспортировку, сбыт. Агропромышленный комплекс помимо прямых производителей сельскохозяйственной продукции включает также предприятия промышленности, обеспечивающие поставку машин для выращивания и переработки сельхозпродукции, строительные организации, отрасли, связанные с переработкой, заготовкой, хранением, доставкой продукции (мукомольные заводы, элеваторы, хлебо- и мясокомбинаты, маслопере-рабатывающие, консервные, ликеро-водочные и другие предприятия), научно-исследовательские центры и др.
Агропромышленный комплекс России является важнейшей частью экономики страны. В нем занято почти 30% работающих в сфере материального производства и пятая часть производственных фондов. В АПК создается около трети национального богатства.
Центром агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. В России доля сельского хозяйства в ВВП страны относительно мала и составляет около 7%. При этом следует учитывать низкий уровень инфраструктуры в сельской местности и низкую продуктивность российской пашни. В России, как и во всех странах мира, сельское хозяйство дотируется, так как производство продуктов питания является фактором продовольственной безопасности страны.
Задачами государственного управления в области сельского хозяйства являются стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства.
Управление агропромышленным комплексом включает трехуровневую систему органов управления в аграрной сфере: федеральный, региональный (субъектов Федерации), муниципальный (органов местного самоуправления). Государственное управление отличается от регулирования тем, что регулирование не предполагает прямое подчинение субъектов регулирования, скорее речь идет о создании условий, правил, норм поведения для достижения поставленных целей и задач. Регулирование предполагает широкое использование экономических методов.
Коренное отличие системы управления агропромышленным комплексом от аналогичной системы управления в СССР в том, что в настоящее время объектом, регулирования выступают многочисленные и разнообразные собственники (их объединения) в основном негосударственной формы собственности.
Переход от централизованного руководства агропромышленным комплексом на основе плановых заданий и директив к обеспечению равных прав и возможностей для всех участников отношений в этой сфере потребовал наиболее болезненной и существенной ломки всей системы управления сельским хозяйством, землепользованием, производством продуктов питания. Поэтому следует говорить о системе государственного управления агропромышленным комплексом с многочисленными оговорками, и целесообразным представляется использовать термин «государственное регулирование агропромышленного комплекса». При этом в отличие, скажем, от периода централизованной (плановой) экономики основными методами управления выступают не директивные, плановые методы, а экономические, нормативные методы, индикативное планирование. За период с 1992 по 2009 г. основной задачей Правительства РФ в сфере регулирования отношений в агропромышленном комплексе стало создание не системы органов управления, а системы экономических институтов государственного управления, разработка стратегии развития, условий для развития рыночных механизмов, региональной политики, макроэкономических показателей, защиты отечественного производителя, развития сельских территорий, землепользования и охраны окружающей среды. Сфера сельского хозяйства и шире — агропромышленного комплекса — оказалась одной из самых сложных для реформирования и принципиально важных в социально-экономическом плане. В настоящее время непосредственное государственное управление осуществляется в сфере государственного сектора агропромышленного комплекса, селекционной деятельности, элитного семеноводства, ветеринарии и племенного животноводства.
Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ) и органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).
Учитывая межотраслевой и многопрофильный характер агропромышленного комплекса, важнейшую роль в организации управления АПК играет Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации» оно «руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12), осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13), осуществляет регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14).
Полномочия и система органов исполнительной власти на федеральном уровне, установленная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г. № 1883) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяют сделать вывод, что к органам государственного управления агропромышленным комплексом можно отнести:
Министерство сельского хозяйства РФ;
Министерство природных ресурсов и экологии РФ;
Министерство промышленности и торговли РФ;
Министерство экономического развития РФ;
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
Федеральное агентство лесного хозяйства;
Федеральное агентство водных ресурсов;
Федеральное агентство по рыболовству;
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.
Приведенный перечень государственных органов в сфере агропромышленного комплекса не является исчерпывающим. Многие другие федеральные и региональные органы могут издавать нормативные акты и проводить мероприятия, в той или иной мере оказывающие влияние на развитие агропромышленного комплекса. Например, в области образования и подготовки кадров — Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ — бюджет и финансирование целевых программ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ — санитарно-эпидемиологическое нормирование.
Министерство сельского хозяйства РФ непосредственно отвечает за развитие агропромышленной сферы и является основным органом государственного управления, осуществляющим регулирование и контроль за деятельностью значительной части агропромышленного комплекса.
Уместно в данном случае сравнить раннюю редакцию и подход государства к функциям управления агропромышленным комплексом.
В редакции постановления Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации»’ основными задачами государственного управления агропромышленным комплексом являлись:
— создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса;
— проведение аграрной реформы;
— содействие развитию аграрной науки и распространению передовых технологий и новых методов хозяйствования.
Многие перечисленные задачи остались, но в значительной мере изменились. Произошло серьезное изменение самой структуры и социально-экономических условий существования агропромышленного комплекса прежде всего путем организации сверхкрупных агропромышленных холдингов, владеющих тысячами гектаров земли, перерабатывающих и сбытовых производств, транспортных и иных предприятий.
В современную систему органов управления агропромышленным комплексом входят: Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы, министерства сельского хозяйства субъектов Федерации, комитеты продовольствия Москвы и Санкт-Петербурга, районные управления (отделы) сельского хозяйства.
В соответствии с положением о Министерстве сельского хозяйства РФ1 Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, лесных отношений, за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, селекционных достижений и т. д.
В ведении Минсельхоза России находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства.
Среди полномочий Минсельхоза России необходимо выделить наиболее существенные для руководства агропромышленным комплексом.
1. Реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.
2. Организация проведения государственных закупочных и товарных интервенций.
3. Формирование и использование федерального фонда семян.
4. Организация проведения сортового и семенного контроля.
5. Эксплуатация и паспортизация государственных мелиоративных систем.
6. Проведение государственной экспертизы предпроектой и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.
7. Регистрация племенных животных, выдача сертификатов на племенную продукцию.
8. Организация применения в ветеринарии биологических, химических и других препаратов.
В структуре Минсельхоза России для реализации перечисленных функций созданы несколько департаментов и других подразделений, непосредственно отвечающих за агропромышленный комплекс.
Так, Департамент земельной политики, имущественных отношений и государственной собственности курирует отношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время отвод земель сельскохозяйственного назначения под иные нужды проводится только с ведома Минсельхоза России.
Департамент сельского развития и социальной политики отвечает за комплексное развитие сельских территорий. Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности и качества продукции ответствен за перерабатывающую отрасль. Департамент растениеводства, химизации и защиты растений — за качество растительной продукции.
Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ, являясь внутренними структурными подразделениями, непосредственно готовят проекты федеральных законов, правовые акты министерства, проекты технических регламентов, прогнозы развития отраслей, предложения по совершенствованию форм и методов производства товаров и услуг, правила проведении конкурсов на выполнение работ и услуг для государственных нужд; вносят предложения по финансированию строящихся объектов, привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс, защите отечественных производителей от недобросовестной конкуренции.
Помимо внутренних структурных подразделений Минсельхоза России определенную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса играют государственные унитарные предприятия, среди них есть особо крупные, созданные постановлением Правительства РФ.
Функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (с изм. от 11 июня 2008 г.)1. В положении «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному контролю» на нее возложены следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; обеспечение плодородия почв; обеспечение качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, побочных продуктов переработки зерна; земельных и лесных отношений; охраны и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; защита населения от болезней, общих для человека и животных.
Следует подчеркнуть особую важность государственного регулирования и осуществления контроля в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обеспечения качества и безопасности производства продуктов питания. Глобализация в той или иной степени затронула все сферы производства и потребления. Импорт продуктов питания составляет по разным товарным позициям от 30 до 60% объема внутреннего потребления. Поэтому государственный контроль качества как производимого внутри России, так и особенно импортируемого продовольствия является важным фактором продовольственной и экологической безопасности.
Федеральное агентство лесного хозяйства, также входящее в систему Минсельхоза России, имеет определенные функции по руководству агропромышленным комплексом, в частности регулирует лесовосстановительные, лесоустроительные работы, добычу и переработку даров леса.
Федеральное агентство по рыболовству, напрямую подчиненное Правительству РФ (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 4441), осуществляет следующие функции: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны биоресурсов, а также рыбоводства, рыбопереработки. Федеральное агентство по рыболовству выполняет следующие полномочия:
— вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере его деятельности;
— осуществляет полномочия собственника имущества, переданного им для исполнения функций федерального органа исполнительной власти;
— самостоятельно принимает нормативные акты — перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа; перечень видов водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.
Значительную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса (помимо Минсельхоза России) играет Министерство экономического развития РФ и, в частности, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом2. Оно осуществляет контроль за использованием государственного имущества, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, формирует уставной капитал, осуществляет иные действия от имени собственника. Через свое структурное подразделение «Управление организации промышленности, сельского хозяйства и природопользования» Агентство осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью земельных участков, иного федерального имущества, закрепленного за предприятиями; согласованием проведения крупных сделок, осуществлением заимствований, другими формами сделок, затрагивающими интересы государства; проводит проверку использования имущества; организует оценку имущества; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых и научно-исследовательских программ и проектов.
Агентство не вмешивается в оперативную деятельность, например, сельскохозяйственных или пищевых предприятий, но осуществляет государственный контроль за соответствием уставных целей, для которых они созданы, и проводимой ими деятельностью.
Картина органов государственного управления в сфере агропромышленного комплекса будет неполной без анализа функций и структуры органов управления на уровне регионов (субъектов Федерации) и местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности к полномочиям субъектов Федерации в сфере агропромышленного комплекса можно отнести следующие:
— организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов;
— поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);
— развитие субъектов малого предпринимательства;
— планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;
— резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд субъекта Федерации;
— осуществление полномочий собственника в отношении лесных участков;
— нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений.
Учитывая характер федеративных отношений и наличие предметов совместной компетенции, можно констатировать, что полномочия субъектов Федерации значительно шире, чем приведенный перечень.
Рассмотренный опыт управления агропромышленным комплексом органами государственного управления субъектов Федерации показывает весьма значительное разнообразие в формах и методах управления, содержании самого управления, характере экономических отношений. Существуют субъекты Федерации с развитой инфраструктурой сельскохозяйственного производства, переработки и сбыта, с относительно сильным промышленным сектором. Эти и другие особенности накладывают отпечаток на выбор приоритетов в регулировании отношений в агропромышленном комплексе.
В целом можно отметить, что практически во всех субъектах Федерации существуют комплексные программы развития агропромышленного комплекса и органы управления на уровне правительств и администраций субъектов Федерации, в виде управлений, департаментов, отделов, министерств по агропромышленному комплексу или сельскохозяйственному производству.
Муниципальное управление в данной сфере осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 141-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г. № 77-ФЗ). Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений (ст. 14) относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства; к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района (ст. 15) — создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; аналогичные полномочия осуществляют органы местного самоуправления городского округа (ст. 16).
В некоторых муниципальных образованиях приняты нормативные акты, детализирующие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Так, в соответствии с положением «О полномочиях органов местного самоуправления в сфере сельского хозяйства, создания условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия», утвержденного решением Белокурихинского городского совета депутатов Алтайского края от 6 марта 2007 г., к полномочиям органов местного самоуправления относятся: организация мероприятий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства; создание условий для увеличения поголовья крупного рогатого скота и качественного улучшения племенного стада; организация мероприятий в целях нераспространения инфекционных заболеваний (бруцеллез, лейкоз) и профилактика инвазий.
Органам местного самоуправления может передаваться ряд государственных полномочий субъектов Федерации в сфере сельского хозяйства. Так, в соответствии с Законом Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 372-ЗС (в ред. от 12 августа 2008 г. № 63-ЗС) исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по поддержке сельскохозяйственного производства и осуществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а именно возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным сельскохозяйственными товаропроизводителями в кредитных организациях на пополнение оборотных средств, компенсация части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям на содержание маточного поголовья овец и ярок старше одного года, компенсация части стоимости агрохимического обследования пашни сельскохозяйственных товаропроизводителей. Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.