§ 4. Особенности приватизации и реорганизации сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий (прошлое и настоящее)
Государственный сектор сельского хозяйства до реформы был представлен не только совхозами, которые, как и колхозы, производили обычную товарную сельскохозяйственную продукцию, но и другими государственными сельскохозяйственными предприятиями (официально так именуемыми) с особым предназначением. На эти другие государственные предприятия ст. 12 Конституции РСФСР не распространялась, и они не должны были подпадать под действие постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Во исполнение данного постановления (п. 15) Минсельхоз России и Госкомимущество России утвердили три группы сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие указанного постановления, и определили некоторые условия их приватизации.
К первой группе были отнесены государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадробных видов рыб, специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами.
Третья группа в перечне была представлена крупными парниково-тепличными комбинатами; молочными и мясными крупного рогатого скота, свиноводческими, овцеводческими, птицеводческими комплексами; семеноводческими хозяйствами; племенными совхозами и племзаводами-колхозами; виноградарскими совхозами-заводами; плодопитомническими хозяйствами; зверосовхозами. Указанные предприятия с высокой долей государственных инвестиций в основном капитале могли преобразоваться как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества.
Приведенный видовой состав первых двух групп предприятий сам по себе говорит об их особом предназначении: служить науке, научно-техническому прогрессу, подготовке специалистов высшей и средней квалификации, т. е. осуществлять те виды деятельности, которые должны носить государственный, а не частнопредпринимательский характер. В той же мере это относится и к третьей группе, представленной крупными предприятиями индустриального типа, отстроенными государством в 80-е годы прошлого века.
Однако в Государственной программе приватизации на 1992 г. не была учтена особая социально-экономическая роль государственных сельскохозяйственных предприятий, и они были включены в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации уже с самого начала — в 1992 г.
В целях сохранения прежней специализации указанных предприятий, их функций и специального правового режима использования ими земли и государственного имущества постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» установлен особый порядок реорганизации этих предприятий и приватизации их имущества, прописанный в разд. III утвержденного данным актом положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий.
В положении уточнен указанный перечень государственных сельскохозяйственных предприятий и выделены четыре их группы, для каждой из которых установлены свои требования к приватизации. Так, для предприятий, поименованных в первой группе (госплемзаводы, госконюшни и др. — п. 20), установлено правило, согласно которому приватизация их имущества осуществлялась по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России и Российской академии сельскохозяйственных наук. Обязательным условием их приватизации было выполнение ими производственных функций по основной специализации, в связи с чем выделение части имущества и земли (обеспечивающих выполнение данных функций) в натуре при выходе из состава хозяйства не допускалось, что закреплялось в уставах вновь создаваемых при реорганизации предприятий.
Передача имущества предприятий второй группы в собственность трудовым коллективам учебно-опытных, учебно-производственных, опытно-производственных и других хозяйств (предприятий) высших и средних специальных сельскохозяйственных учебных заведений, научно-исследовательских институтов, совхозов-техникумов, совхозов-колледжей, опытных хозяйств машиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических садов (п. 21 положения) могла осуществляться по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России, Российской академии сельскохозяйственных наук и других заинтересованных министерств и ведомств (по подчиненности). При этом требовалось объединение имущественных и земельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс.
Предприятия третьей группы — специализированные племенные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, семеноводческие, рисоводческие, плодопитомнические, ягодоводческие, виноградарские, чаеводческие, хмелеводческие, по выращиванию лекарственных трав, эфирно-масличных культур, зверосовхозы приватизировались без каких-либо ограничений, лишь с требованием сохранения целесообразности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства (п. 22 положения).
Приватизация имущества четвертой группы предприятий — животноводческих комплексов, птицефабрик, парниково-тепличных комбинатов осуществлялась при условии согласия Минсельхоза России и отсутствия у работника права получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства в случае, если земельные площади хозяйств достаточны лишь для обеспечения кормами животноводства.
При простейшем анализе рассмотренных правовых конструкций можно выделить существенные недостатки.
Общее для всех групп предприятий правило безвозмездной передачи (п. 19 положения) трудовым коллективам лишь той части имущества, притом созданного только за счет собственных средств предприятия, которая определяется за минусом 20 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты труда, умноженных на количество работников. Таким образом, если в среднем на работника стоимость имущества, созданного за счет собственных средств предприятия, равна или меньше указанного норматива, то для безвозмездной передачи трудовым коллективам нет имущества; это несправедливо с позиции общих в стране правил приватизации, и тем более по сравнению с совхозами, трудовым коллективам которых было передано почти все имущество.
1. Существует ряд нестыковок и неясностей в отдельных нормах. Государственная доля капитала, передаваемая соответствующему фонду имущества, по общему для всех групп предприятий правилу (п. 19 положения) определяется стоимостью производственных фондов, созданных за счет бюджетных средств и централизованных вложений за 15 лет, и предназначается для продажи акционерам (пайщикам) указанных хозяйств и образованным при их реорганизации крестьянским (фермерским) хозяйствам с рассрочкой выкупа на срок до трех лет. Это правило не подходит для предприятий второй группы, для которых не установлен 15-летний срок и продажа акций фонда имущества акционерам, а, наоборот, предусмотрена передача пакета этих акций в доверительное управление (траст) учебному заведению или научно-исследовательскому учреждению. Относительно остальных групп предприятий нет никаких ни утверждений, ни изъятий из общего правила п. 19 положения. Вызывает недоумение и упоминание о крестьянских хозяйствах, якобы образованных при реорганизации приватизированных предприятий, что противоречит пп. 17, 21, 22, 23 положения, исключающим возможность выдела земельной доли и имущественного пая в натуре.
2. Для первой, второй и четвертой групп предприятий установлено правило: их реорганизация осуществляется в порядке, предусмотренном в разделах I и II положения, т. е. по аналогии с реорганизацией колхозов и совхозов, хотя отдельные нормы этих разделов не совместимы с нормами рассматриваемого раздела III положения. Следуя этому правилу, логически можно допустить и возможность сохранения специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий в их прежней организационно-правовой форме согласно абз. 2 п. 5 положения, предусматривающему такую возможность при условии принятия соответствующего решения трудовым коллективом. Однако в разделе III положения аналогичной нормы нет.
4. Основная цель установления особых условий реорганизации и приватизации специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий — сохранение их прежней специализации и функций — не могла быть достигнута, ибо нормативный правовой акт не содержит действенных механизмов (кроме принципа неделимости земельного участка). Условие сохранения целостности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов при приватизации специализированных племенных, семеноводческих и других предприятий четвертой группы оставалось лишь пожеланием, поскольку отсутствовали механизмы его реализации.
Отмеченные и другие недостатки положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, очевидно, воспрепятствовали эффективной реализации данного нормативного правового акта, который мог бы приостановить или упорядочить приватизацию столь необходимых для страны специализированных государственных предприятий.
Положение затрагивает и судьбу подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий, учреждений и организаций, имеющих статус юридического лица, предписывая им общие правила реорганизации с одним условием — сохранение взаимных обязательств по поставкам сельскохозяйственной продукции, организации материально-технического снабжения, капитального строительства. При этом согласия трудового коллектива предприятия (учреждения, организации), в состав которого входит подсобное хозяйство, не требуется, но зато имущественные доли коллективу выделяются пропорционально вкладу промышленного предприятия в имущество подсобного хозяйства. Названные правила вызывают много вопросов, сомнений, поэтому затруднительны для комментария. То же можно сказать и о правилах приватизации подсобного хозяйства без статуса юридического лица (абз. 3 п. 24 положения), которое может приватизироваться как составная часть промышленного предприятия в соответствии с законодательством о приватизации либо выделиться в качестве самостоятельного юридического лица и реорганизоваться в соответствии с рассматриваемым положением. В первом случае правило о том, что сельскохозяйственные угодья передаются создаваемому хозяйству в постоянное пользование или в аренду, не увязывается с правовым статусом самого промышленного предприятия и развернувшимся процессом приватизации земельных участков.
В отношении сельскохозяйственных предприятий, расположенных в городской черте и в зоне субтропиков, действует обоснованное требование — недопустимость выделения земельных долей в натуре при их реорганизации.
Изначально весьма спорной с позиции правомерности и целесообразности была норма (п. 28 положения) о возможности перехода в общую долевую собственность мелиорируемых земель и созданных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем, без нарушения технологической схемы их эксплуатации, так как последнее очень важное требование не может быть обеспечено в силу характера динамичности, нестабильности общей долевой собственности.
Согласно положению не подлежали приватизации в 1992 г. предприятия, организации и учреждения государственной племенной, ветеринарной, лесоохраной и службы защиты растений, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, проектно-изыскательские центры и станции агрохимической службы, центры по химизации и сельскохозяйственной радиологии, подсобно-производственные сельские хозяйства биологической промышленности, семеноводческие станции, машиноиспытательные станции, а также предприятия, осуществляющие посев и возделывание культур, содержащих наркотические и ядовитые вещества.
Эта социально-экономически и юридически значимая норма впоследствии не воспроизводилась ни в федеральном законодательстве о приватизации, ни в государственных программах приватизации. На практике же она была забыта или проигнорирована.
Действие положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий в целом, несмотря на отмеченные его недостатки, в течение нескольких лет способствовало сохранению государственного сектора в сельском хозяйстве.
Утрата юридической силы этого нормативного правового акта и принятие нового земельного законодательства коренным образом изменили судьбу специализированных сельскохозяйственных предприятий. Госкомимущество России совместно с Минсельхозом России с 2003 г. последовательно проводят курс на ликвидацию сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий. Произошла распродажа имущества и земельных участков многих крупных специализированных предприятий с их разукрупнением и отказом от специализации. Это коснулось и предприятий первой группы, без функционирования которых на государственной основе немыслимо государственное управление научно-техническим прогрессом в сельском хозяйстве.
По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи по состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось 2646 государственных и муниципальных предприятий. Судьба их будет определяться решениями органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Все сельскохозяйственные государственные и муниципальные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения и согласно ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ должны переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, по мнению ученых, только на право собственности, что означает трансформацию этих предприятий в частные.
Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ в ст. 18 и 19 Закона «О государственных и муниципальных предприятиях» внесены дополнения, согласно которым не только государственные и муниципальные предприятия, но и казенные предприятия могут быть арендаторами земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В этих статьях закреплены лишь ограничения в праве распоряжения арендованным земельным участком, а именно предприятия:
— не вправе сдавать такие участки в субаренду;
— передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);
— отдавать арендные права в залог;
— вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.
Указанная новелла позволяет сохранить сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия по их номиналу, но с искаженной экономической и правовой природой. Став арендаторами земельных участков, эти предприятия согласно п. 2 ст. 606 ГК РФ должны становиться собственниками всей продукции, полученной от их использования, с соответствующими правами распоряжения ею, а также распределения прибыли при ее реализации, что не соответствует правовой природе унитарного предприятия. Правовой нонсенс создает и иное толкование арендных отношений между государством — собственником земельных участков как объекта аренды и унитарным предприятием как арендатором: право собственности продукции, полученной в результате использования арендованного имущества, приобретает арендодатель (государство), также противоречит п. 2 ст. 606 ГК РФ.
Как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации отложили (притом надолго) момент приватизации. В этих регионах государственный сектор в сельском хозяйстве имеет перспективу длительного существования при прежнем режиме хозяйствования. Другие субъекты Федерации могут не приватизировать отдельные сельскохозяйственные государственные муниципальные предприятия, используя мотивацию, установленную Законом «О государственных и муниципальных предприятиях» для сохранения уникальных государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, вопреки ст. 20 ЗК РФ.