Появление этой категории в перечне целевых категорий земель относится к советскому прошлому. Сама классификация земель по признаку их хозяйственно-целевого назначения является для российского земельного права традиционной. Целевые категории земель устанавливались всеми предыдущими земельными кодексами, включая советский период.
Правовое положение земель запаса существенным образом изменилось после 1990г. в связи с введением различных форм собственности на землю и реорганизацией земельных отношений, особенно в аграрной сфере.
Хотя признак отнесения земель к целевым категориям остался прежним, возникли определенные затруднения с переводом земель в категорию запаса, вызванные недостаточной правовой урегулированностью этого процесса. Суть дела заключается в том, что в результате реализации земельных отношений в новых условиях появились земли, конкретные правообладатели которых либо лишены права на земельные участки, либо они фактически не установлены. К таким землям можно отнести:
— невостребованные части земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в долевой собственности;
— земельные участки, выкупленные у собственников органами государственной власти и органами местного самоуправления;
— земли, от которых отказались правообладатели;
— земли, не унаследованные по закону или завещанные государству;
— земли, срок предоставления которых истек;
— земли, нарушенные, непригодные для использования, деградированные, зараженные и т.п.
Этот перечень можно было бы продолжить.
Недостатком правового регулирования земель запаса до принятия ЗК РФ 2001 г. было то, что изъятые сельскохозяйственные или иные земли переходили в категорию земель запаса — единственную категорию земель, не имеющую целевого назначения. Терялось целевое назначение изъятых земель, и они могли быть предоставлены для иных целей.
Теперь в соответствии с ЗК РФ 2001г. (ст. 80) фонд перераспределения земель находится в категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем правовой режим земель фонда изменился. Произошло законное («автоматическое») изменение категории земель фонда перераспределения. Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что с момента вступления Земельного кодекса в силу в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в силу в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (п. 11 ст. 3).
Стоит отметить, что наряду с этим специальным основанием изменения категории земель запаса, включенных в фонд перераспределения земель до принятия ЗК РФ (30 октября 2001 г.), в ст. 80 ЗК РФ перечислены общие основания, когда земельный участок исключительно сельскохозяйственного назначения поступает в фонд перераспределения земель.
Эти основания схожи с теми, которые были установлены ст. 39 ЗК РСФСР для зачисления земель различных целевых категорий в «специальный земельный фонд», но применяются только в отношении земель сельскохозяйственного назначения. А именно они следующие: добровольный отказ от земельного участка (ст. 53 ЗК РФ); отсутствие наследников или их отказ от наследства, завещание в пользу государства; принудительное изъятие земельного участка в случаях, предусмотренных законом (ст. ст. 49, 50, 54 ЗК РФ).