Вопрос 2. Понятие и система обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принадлежит Президенту РФ.
В процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере государственного управления органы государственной власти в пределах своей компетенции используют контроль и его разновидности – проверку исполнения и надзор.
Учитывая положения Конституции РФ о разделении государственной власти на самостоятельные ветви, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля :
• президентский контроль;
• контроль органов законодательной (представительной) власти;
• контроль органов исполнительной власти;
• судебный контроль.
Основные цели контроля :
• соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства;
• обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства;
• повышение эффективности государственного регулирования;
• принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
Основные принципы контроля:
• законность;
• объективность;
• независимость;
• гласность;
• экономичность;
• сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Президентский контрольПрезидент РФ осуществляет повседневный контроль за деятельностью Правительства РФ и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.
Президент РФ осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Он может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. В определенных законодательством случаях Президент РФ вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов РФ.
Контроль в сфере исполнительной власти Президент РФ осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего через администрацию Президента.
Контрольное управление как подразделение администрации Президента:
• организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей;
• при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации;
• по результатам проверок вносит Президенту РФ предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.
Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента РФ органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности вплоть до отрешения от должности.
Главные направления деятельности Контрольного управления – обеспечение президентского контроля:
• за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе за внешнеэкономической деятельностью;
• ходом экономических реформ и выполнением государственных программ;
• использованием государственных средств, выделенных целевым назначением.
Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов, изданных Президентом и Правительством РФ и имеющих социальную направленность.
Контроль органов законодательной (представительной) властиСовет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также при решении Президентом РФ вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции РФ).
К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции РФ, относятся:
• дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• решение вопроса о доверии Правительству РФ;
• выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93 Конституции РФ.
Кроме того, Государственной Думой назначаются и освобождаются от должности Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека.
Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета РФ (основного социально-экономического закона страны) и отчета о его исполнении.
Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции РФ).
Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.
Задачами Счетной палаты являются:
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
• анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
• регулярное представление Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.
Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к тому или иному виду юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.
Контроль органов исполнительной властиФункции государственного контроля осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 114 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство РФ вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют межотраслевой (надведомственный) контроль за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только отдельной функции или стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.
В отличие от него отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций – внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.
Судебный контрольСогласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» определяет виды, порядок создания и упразднения судов, а также основные принципы их деятельности.
Кроме действующих судов, в субъектах РФ могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) суд субъекта РФ для рассмотрения вопросов о соответствии законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта рф, а также для толкования конституции (устава) субъекта.
Мировые судьи рассматривают, помимо гражданских и административных дел, уголовные дела, по которым предусмотрено наказание до 2 лет лишения свободы. Институт мировых судей находится в стадии формирования, но во многих субъектах РФ он уже начал функционировать.
Проверка исполненияС контролем неразрывно связана проверка исполнения, которая является его составной частью.
Проверка исполнения – деятельность, позволяющая выяснить, какие меры были приняты в целях исполнения предписаний и требований нормативных правовых актов. Она является необходимым элементом повседневной оперативной и управленческой деятельности руководителей.
НадзорСуществует две разновидности надзора:
• надзор органов прокуратуры;
• административный надзор.
Прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, надзор – основная функция прокуратуры.
Цель надзора – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями.
Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты министерств, ведомств, органов местного самоуправления, органов военного управления и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.
Законом предусмотрены четыре формы реагирования прокурора на нарушения законности.
Протест прокурора приносится прокурором или его заместителем в исполнительный орган или должностному лицу, издавшим противоречащий закону правовой акт, либо в суд. Прокурор вправе требовать отмены указанного акта либо приведения его в соответствие с законом.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест.
Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.
Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит рассмотрению и исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях.
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, таких как специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы.
Организационно административный надзор включает ряд последовательно осуществляемых этапов (стадий):
• предварительный – анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;
• текущий – систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;
• заключительный – анализ общего положения поднадзорного объекта, выявление тенденций, разработка предложений.
Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Таким образом, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции.