3.2. Некоторые проблемы обеспечения законности,
прав и свобод граждан в деятельности милиции
Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию). Первая подчиняется МВД РФ и МВД республик, входящих в Российскую Федерацию, а вторая, кроме того, — соответствующим местным представительным и исполнительным органам.
Руководство милицией осуществляет министр внутренних дел РФ, а в республиках — министры внутренних дел этих республик, которые назначаются и освобождаются от должности представительными органами республик по согласованию с министром внутренних дел.
В краях, областях, автономных областях и округах, в городах Москве и Санкт-Петербурге органами милиции руководят начальники управлений (главного управления) внутренних дел администраций краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, назначаемые Министром внутренних дел РФ по согласованию и с последующим утверждением в соответствующих представительных органах.
В районах, городах, районах городов милицией руководят начальники отделов (управлений) внутренних дел администраций районных, городских, районных (в городах) представительных органов власти. Назначаются они министрами внутренних дел республик, входящих в состав РФ, начальниками УВД, ГУВД краев, областей, автономных областей и округов городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию и с последующим утверждением на сессии соответствующих законодательных (представительных) органов.
По своему статусу криминальная милиция — правоохранительный орган, непосредственно и целенаправленно обеспечивающий с помощью гласных и негласных сил, средств и методов выявление и документирование преступной деятельности лиц, подготавливающих или совершивших преступление против физических и юридических лиц, их имущественных и неимущественных прав и свобод или покушающихся на них.
Криминальная милиция обеспечивает раскрытие уголовных преступлений, отнесенных законом к ее компетенции, по поручению органов предварительного следствия осуществляет следственные и иные действия по сбору и проверке доказательств, а также по задержанию преступников, ведет оперативно-профилактические и розыскные учеты, осуществляет розыск преступников, скрывающихся от следствия и суда, бежавших из-под стражи, оказывает содействие другим органам внутренних дел по делам, отнесенным к их компетенции, ведет работу по предупреждению преступлений.
От других служб органов внутренних дел криминальная милиция отличается тем, что ее деятельность в основном направлена на раскрытие тяжких преступлений, совершаемых тайно, с применением мер сокрытия следов, а также на выявление и пресечение преступной деятельности организованных преступных групп.
Эти специфические признаки, с одной стороны, отличают криминальную милицию от других служб органов внутренних дел, а с другой — позволяют рассматривать ранее разграниченные службы уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью и преступлениями в сфере экономики как единую систему, которая включает: федеральную криминальную милицию МВД Российской Федерации; криминальную милицию МВД республик, входящих в состав России; подразделения федеральной криминальной милиции УВД (ГУВД) края, области, городских (районных) отделов внутренних дел; криминальную милицию муниципального органа внутренних дел.
В соответствии с административно-территориальным делением борьбу с преступностью на нижнем уровне обеспечивают территориальные подразделения криминальной милиции в тесном взаимодействии с милицией общественной безопасности (местной милицией), которые занимаются предупреждением, пересечением и раскрытием процессуально закрепленного перечня преступлений. В этой связи организационная структура основных служб должна быть построена таким образом, чтобы любая информация о совершенном преступлении оперативно находила своего адресата, обеспечивая при этом комплексность и безотлагательность проведения необходимых оперативно-розыскных мероприятий для его раскрытия по «горячим следам».
Основными задачами криминальной милиции субъектов Российской Федерации являются :
¦ выявление и предупреждение, пресечение и раскрытие отнесенных законом к ее компетенции уголовных преступлений, по делам которых обязательно производится предварительное следствие;
¦ организация и осуществления розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, уклоняющихся от неисполнения уголовного наказания, без вести пропавших;
¦ обеспечение определенной защиты органов власти и управления;
¦ осуществление идентификационных мероприятий;
¦ координация деятельности криминальной милиции с другими службами.
Структура криминальной милиции определяется исходя из выделяемой штатной численности, принципа приоритетных направлений. На республиканском уровне она утверждается министром внутренних дел, на уровне других субъектов РФ — начальником ГУВД, УВД.
Милиция общественной безопасности (местная милиция) входит в структуру МВД Российской Федерации, МВД республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте. В районах, городах, районах городов она создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.
В состав милиции общественной безопасности входят:
¦ дежурные части, участковые инспектора милиции, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
¦ подразделения патрульно-постовой службы милиции (в том числе отряды особого назначения — ОМОН), государственной автомобильной инспекции, охраны объектов по договорам, охраны и конвоирования задержанных и арестованных; лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; по исполнению административного законодательства, по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; по раскрытию преступлений, по делам о преступлениях, по которым производство предварительного следствия необязательно; специальные подразделения дознания и др.
В соответствии с законодательством Российской Федерации основными задачами милиции общественной безопасности являются:
¦ обеспечение личной безопасности граждан;
¦ охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
¦ предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
¦ раскрытие преступлений, по которым производство предварительного следствия необязательно, и расследование преступлений в форме дознания;
¦ оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.
На милицию общественной безопасности в полном объеме возложены обязанности, предусмотренные ст. 10 Закона РСФСР «О милиции», за исключением обязанностей, отнесенных законодательством РФ к компетенции криминальной милиции. Милиция общественной безопасности подчинена местным органам власти и управления, ее деятельность регулируется законом. Организационно-методическое руководство отрядами милиции особого назначения (ОМОНом) возлагается на МВД РФ, а непосредственное — на министерств внутренних дел республик в составе РФ, начальников управлений (ГУВД, УВД, автономных округов, Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области).
В условиях крупных городов (на примере Москвы) необходимо рассмотреть деятельность муниципальной милиции, которая является милицией общественной безопасности, содержащейся за счет средств республиканского бюджета РФ, бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов, бюджета автономной области, бюджетов автономных округов, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга.
Отдел муниципальной милиции административного округа в Москве является структурным подразделением Управления муниципальной милиции и в пределах своей компетенции несет ответственность за охрану общественного порядка и обеспечению безопасности граждан в наиболее криминогенных местах округа. Отдел имеет двойное подчинение: управлению муниципальной милиции и префекту административного округа по вопросам правопорядка и безопасности, а также начальнику УВД административного округа в оперативном отношении. Однако префект не вправе вмешиваться в уголовно-процессуальную и административно-юридическую деятельность отдела муниципальной милиции.
Деятельность муниципальной милиции строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, взаимодействия с другими органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами и населением.
В своей деятельности муниципальная милиция руководствуется Конституцией РСФСР, законами Российской Федерации, в том числе Законом РСФСР «О милиции», указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, распоряжениями мэра и постановлениями правительства Москвы, решениями Моссовета, приказами МВД РФ, ГУВД, актами соответствующих местных органов власти и управления административного округа, изданными в пределах их компетенции.
Основными задачами муниципальной милиции являются:
¦ принятие неотложных мер для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержание причастных к ним лиц;
¦ охрана общественного порядка, обеспечение личной и общественной безопасности в наиболее криминогенных местах;
¦ участие в обеспечение безопасности дорожного движения;
¦ оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам и администрации предприятий, учреждений, организаций в осуществлении их законных прав и интересов.
В соответствии с перечисленными задачами в компетенцию муниципальная милиция входит организация и обеспечение:
¦ деятельности отделений и нарядов муниципальной милиции по охране общественного порядка и обеспечению личной и общественной безопасности граждан в закрепленных криминогенных местах округа;
¦ взаимодействия нарядов муниципальной милиции с подразделениями территориальных органов внутренних дел, законности в деятельности отделений муниципальной милиции, проверки фактического исполнения ими постановлений и решений органов власти и управления, подбора и расстановки кадров, направления на обучение и переподготовку личного состава отдела муниципальной милиции;
¦ контроля за соблюдением правил хранения, сбережения и работы технических средств вооружения;
¦ участия нарядов в мероприятиях по охране общественного порядка, проводимых совместно с УВД округа, а также по указанию префекта округа;
¦ работы по охране имущества на основе договоров с собственниками;
¦ своевременного и правильного рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб граждан, обсуждения в средствах массовой информации вопросов, связанных с деятельностью нарядов муниципальной милиции;
¦ участия нарядов в мероприятиях по обеспечению правил дорожного движения.
Муниципальная милиция должна выполнять свои задачи в тесном взаимодействии с подразделениями ОВД. Отдел муниципальной милиции административного округа возглавляет начальник, который назначается и освобождается от должности начальником ГУВД по представлению управления муниципальной милиции и по согласованию с префектом округа. Он имеет заместителей, а определенное количество штатных должностей и порядок назначения на них определяются управлением муниципальной милиции совместно с региональными УВД и ОВД. Надзор за деятельностью отдела муниципальной милиции осуществляют органы прокуратуры.
Современные проблемы правовых и организационных основ деятельности милиции связаны с разрешением нормативной урегулированности на законодательном уровне специфики административно-правовой охраны собственности.
Это обусловлено главным образом тем, что в условиях демократизации социально-политических и экономических процессов для зашиты всех форм собственности от преступных посягательств требуется применение энергичных и эффективных мер. Более того, в качестве побочного эффекта перехода к рынку повсеместно усилились бесхозяйственность и бесконтрольность, снизилась требовательность в обеспечении сохранности материальных ценностей, резко возросло количество квалифицированных преступных посягательств на охраняемые объекты, особенно в местах хранения денежных средств, оружия, наркотиков.
Раскрепощение экономических отношений вызвало появление множества хозяйственных структур, ранее не существовавших учреждений, организаций и предприятий, строящих свою деятельность на коммерческой основе. Потребовалась охрана их собственности, активизировались поиски и наем для этой цели квалифицированных сотрудников, что, в свою очередь, породило негативную тенденцию — отток специалистов из органов внутренних дел.
Деятельность подразделений охраны в обеспечении неприкосновенности имущества, частной и государственной собственности из-за неудовлетворительной организации этой службы в ведомственной милиции, неэффективного управления нарядами групп задержания, недостаточно широкого использования и внедрения средств сигнализации не отвечает современным требованиям. В этой связи новым направлением административного права стали анализ законодательного регулирования деятельности ведомственной милиции, определение ее компетенции и форм деятельности, изучение организации и практики работы подразделений на объектах, подлежащих государственной охране, разработка конкретных предложений по ее совершенствованию.
Демократизация общественной жизни и переход к рыночной экономике при отсутствии энергичных и эффективных мер защиты всех форм собственности от преступных посягательств на фоне быстрого изменения социально-политических и экономических процессов, реформирования государственно-монополистической системы хозяйствования неизбежно способствовали появлению негативных обстоятельств в сфере регулирования и развития отношений собственности. Ненадежность и несоответствие требованиям сегодняшнего дня прежних подразделений ведомственной охраны при органах внутренних дел сказались на увеличении количества краж из охраняемых объектов, слабой организации службы указанных подразделений, нечетком управлении нарядами групп задержания, крайне малого внедрения и использования технических средств.
К числу к наиболее распространенных недостатков и издержек, отрицательно влияющих на эффективность работы большинства охранных структур органов внутренних дел, современные специалисты в области права относят неумение многих руководителей работать в новых экономических условиях и взаимодействовать с коммерческими охранными структурами, отсутствие стремления охватить большее количество охраняемых объектов, затруднения в решении вопросов технического перевооружения и развитии социально-бытовой сферы этой службы.
Закон РСФСР «О милиции» не делит подразделения охраны на виды и фактически относит их к милиции общественной безопасности (местной милиции).
В настоящее время, как показывает изучение практической работы, остаются нерешенными многие сложные вопросы, относящиеся, в частности, к пропускному и внутриобъектовому режиму, совершенствованию сферы их правового регулирования в соответствии с действующей инструкцией «О пропускном и внутриобъектовом режиме на объектах, охраняемых ведомственной и вневедомственной охраной».
Некоторые руководители охранных служб справедливо сетуют на нерешенность правового обеспечения и пропускного режима в вопросах, связанных со случаями доставления в служебное помещение охраны или в милицию лиц, подозреваемых в совершении правонарушения и посягательстве на охраняемое имущество. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях регулируются лишь отношения, связанные с охраной объектов только работниками военизированной охраны.
Основы гражданского законодательства Союза ССР не содержали норм, регламентирующих договорные отношения по охране объектов. В действующем законодательстве Российской Федерации такие нормы также не разработаны, хотя на практике действуют специальные акты и типовые договора, отличающиеся разнородным подходом к рассмотрению гражданско-правовой природы соглашений по охране объектов. Некоторые специалисты полагают, что соглашения об охране объектов не относятся к сфере гражданско-правовой юрисдикции в связи с специфическими особенностями, касающимися порядка их заключения, субъективного состава содержания прав и обязанностей сторон, ответственности за исполнение или ненадлежащее исполнение договора. Поскольку за неисполнение этих договоров установлена лишь дисциплинарная и уголовная ответственность, а не материальная (как у вневедомственной охраны), то несовершенство института договорных отношений очевидно, а его роль и значение как правового регулятора оказываются несущественными.
Задачи, стоящие перед органами внутренних дел по охране объектов, могут решаться традиционными методами (различные виды патрулирования) и специфическими (проведение специальных операций, создание дополнительных контрольно-пропускных пунктов и заслонов, образование специальных групп из числа сотрудников органов внутренних дел и представителей общественных формирований и др.).
Главная роль в вопросах обеспечения надежной охраны имущества подразделениями вневедомственной милиции должна отводиться профилактике преступлений и непосредственной охране объектов, применению мер административного воздействия в установленных законом случаях и порядке. Особенностью здесь является то, что подразделения вневедомственной милиции, за исключением подразделений по охране метрополитена и ВВЦ, как правило, оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных мероприятий по раскрытию преступлений, совершенных на охраняемых ими объектах, полностью не проводят, так как эти функции осуществляют оперативные и следственные аппараты территориальных органов внутренних дел.
В сфере сотрудничества вневедомственной милиции и частных охранных предприятий и структур, создаваемых при тех или иных объектах после принятия Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», остались неотрегулированными многие вопросы, что не дает возможности говорить об успехах в этой области.
Негосударственный сектор безопасности начал легально действовать в России с 1992 г., когда был принят вышеназванный закон, продолживший тенденции либерализации правовых преобразований в стране и расширения сферы частного предпринимательства. Однако это тенденция общедемократического характера столкнулась с трудностями роста преступности и криминализации бизнеса, с проблемами экономической безопасности. Приведем такие данные на 1997 г.: официально зарегистрировано 5 тыс. охранно-детективных фирм; лицензии получили 40 тыс. охранников, из которых 30 тыс. работали в Москве; в негосударственном секторе безопасности числилось более 500 тыс. человек; число преступлений, связанных с частной формой собственности, выросло в 4 раза; выявлено 11 тыс. преступлений в кредитно-финансовой сфере, 8 тыс. в банковской системе; зафиксировано 12 тыс. незаконных сделок в сфере валютного обращения, а отток валютных средств за рубеж составлял 0,5 — 1 млрд. долларов в месяц. В некоторых банках в охранных подразделениях работало от 150 до 500 человек. Широкое распространение получили службы безопасности на промышленных предприятиях (авто- и авиастроение, золотодобыча, ТЭК и др.).
Многие частные охранные предприятия и службы безопасности из-за своей малочисленности не могут оказать действенную помощь органам внутренних дел, некоторые не могут или не хотят найти общего языка с милицией. По мнению специалистов, необходимо выработать механизм эффективного участия персонала частных охранных предприятий в охране правопорядка, борьбе с преступностью. Что же касается возможной опасности для общества, исходящей от частных охранных структур, то законодатель должен выработать четкие правовые гарантии, которые не позволили бы этим силам выйти из-под контроля.
Государство должно гарантировать субъектам правоохранительной деятельности право получения достоверной информации от всех субъектов экономических взаимоотношений, и в первую очередь в финансово-кредитной сфере. Необходимо установить на законодательном уровне ответственность юридических и физических лиц за недобросовестность при осуществлении операций в этой сфере.
Судебно-следственная и административная практика, аналитические исследования юридической науки показывают, что наиболее распространенными обстоятельствами, способствующими правонарушениям против государственной собственности, с которыми приходится сталкиваться подразделениям ведомственной милиции, являются: недостатки в системе учета, отчетности, оформления хозяйственных операций, приемки, отпуска и перевозки ценностей; нарушение принципов подбора кадров на должности, имеющие отношение к охране государственной собственности; неправильное понимание принципов контроля; недостаточно продуманная система охраны объектов и находящегося в них имущества; несовершенная система приема под охрану новых объектов; неудовлетворительная организация пропускной системы; плохое состояние хранилищ; отсутствие средств передвижения. Все это связано, как правило, с недостатками в административной деятельности соответствующих органов государства, нарушениями государственной дисциплины. Предотвращение и устранение их являются наиболее важной частью профилактической работы и необходимым условием обеспечения сохранности имущества.
Составной частью профилактики, проводимой вневедомственной милицией, считается также инспектирование. Исследования в данной области показали, что следует разграничить инспектирование и проверку, причем последняя не должна быть связана с фактом конкретного общественно опасного деяния, а проводиться при обычных условиях работы государственных и общественных организаций.
В отличие от других подразделений органов исполнительной власти подразделения вневедомственной милиции не наделены полномочиями по применению мер административного воздействия (наказания), хотя используют административно-предупредительные меры и меры административного пресечения: требование-прекратить нарушение правил об охране имущества; личное задержание; принудительное удаление лиц с территории объекта; административный досмотр; применение физической силы, специальных средств или оружия.
На практике формы деятельности вневедомственной милиции не упорядочены единой системой правил и применяются в зависимости от многих обстоятельств, открывая при активном, ответственном отношением к делу возможности дифференцированного использования комплекса организационно-профилактических и правовых мер для более эффективной и рациональной охраны объектов.
В Законе «О милиции» предусмотрена правовая защита сотрудников милиции, которая выражается в следующем:
¦ Во-первых, законные требования сотрудника милиции обязательны для исполнения всеми гражданами и должностными лицами. В случае невыполнения или создания препятствий к выполнению возложенных на него обязанностей предусматривается ответственность в соответствии с законом. Если при этом правонарушителю причиняется вред (моральный, материальный или физический), то сотрудник милиции от ответственности освобождается.
¦ Во-вторых, на деятельность сотрудников милиции распространяются положения о необходимой обороне в случае крайней необходимости. Они вправе в этих целях использовать специальные средства, физическую силу, огнестрельное оружие. Для этого сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Рост преступности приводит к тому, что демократические устои жизни общества могут быть защищены только тогда, когда в сферу основных прав и свобод граждан вторгаются права и обязанности сотрудников правоохранительных органов, регулируемых специальным административно-правовым статусом сотрудников милиции и общими нормами административного права, устанавливающими режим вынужденного применения оружия. Сложная ситуация с необходимостью усиления охраны интересов и прав граждан при соблюдении общедемократических норм жизни общества создает определенные трудности для обеспечения своевременного и правомерного вынужденного применения огнестрельного оружия даже после принятия Закона «О милиции», поскольку бывают случаи, когда из-за бездействия сотрудников милиции страдают люди или они сами, а также когда поспешное и чрезмерное применение оружия приводит к неоправданным жертвам1.
По мнению некоторых правоведов, одной из причин такого положения является как слабое знание правовых норм некоторыми сотрудниками милиции, так и несовершенство самих этих норм, недостаточно точно сформулированных в соответствующих разделах административного права и не учитывающих происходящие социально-политические потрясения и криминализацию общества. Необходимо, в частности, дать конкретные комментарии к ст. 12, 15 и 16 Закона «О милиции», устанавливающим порядок вынужденного применения огнестрельного оружия сотрудниками милиции для необходимой обороны, что может причинить вред задерживаемому лицу, совершившему преступление, при его задержании2.
В ч. 3 ст. 15 Закона «О милиции» представлены как объективные, так и субъективные ограничения, которые должны соблюдаться сотрудниками милиции при вынужденном применении огнестрельного оружия, причем к первым относится значительное скопление людей. С другой стороны, закон допускает применение огнестрельного оружия против любых лиц, независимо от гражданства, наличия дипломатического или консульского, депутатского иммунитета, социального и имущественного положения посягающего или задерживаемого лица и иных характеризующих его обстоятельств. В той же ч. 3 ст. 15 запрещается по общему правилу применять оружие в отношении женщин (если это очевидно или известно), лиц с явными признаками инвалидности (отсутствие конечности, невозможность самостоятельного передвижения или затрудненность, слепота и т.п.), несовершеннолетних (если возраст очевиден или известен).
Подзаконные акты, регламентирующие режим вынужденного применения огнестрельного оружия, конкретизируют эти общие положения с учетом особенностей и специфики деятельности сотрудников милиции, в которую никто не имеет права вмешиваться во время выполнения ими своих обязанностей. Сотрудник милиции подчиняется только непосредственному и прямому начальнику. В случае поступления приказа или указания, противоречащего закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом. Показания сотрудника милиции оцениваются наравне с иными доказательствами по делам о преступлении или административном правонарушении, полученными в установленном законом порядке.
Без системы юридических средств, обеспечивающих охрану работников милиции и их деятельность, ни демократия, ни правовое государство существовать не могут. Процесс демократизации жизни общества ставит эту проблему еще потому, что недостатки в ее решении в конечном счете оборачивается новой степенью беззащитности самих граждан перед лицом возрастающей преступности.
Средством защиты в этой области является административная ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции (в дальнейшем — злостное неповиновение), введенная еще Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников «от 15 февраля 1962 г. Он распространил свое действие, кроме народных дружинников, на военнослужащих, установив повышенную (в сравнении с уголовной ответственностью за посягательство на деятельность других представителей власти) ответственность за посягательство на жизнь работника милиции, оскорбление и оказание ему сопротивления. Норма об административной ответственности за злостное неповиновение содержится также в ст. 165 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
По смыслу ст. 165 «распоряжение» и «требование» являются индивидуальными актами управления, юридически-властными решениями, обязывающими гражданина поступить определенным образом, они опираются на полномочия милиции и соответствующие им обязанности граждан. При отсутствии установленной обязанности работник милиции не может предъявлять требования, но может обращаться с просьбами, советами, рекомендациями, предложениями юридически нейтрального характера. В связи с этим некоторые специалисты полагают, что мнение, согласно которому в правовом государстве должностным лицам разрешено лишь то, что прямо предусмотрено законом и не затрагивает юридически нейтральных действий1.
В юридической литературе на этот счет приводятся примеры, когда работник милиции может обратиться к молодому человеку с просьбой уступить место в троллейбусе пожилой женщине или помочь доставить в милицию задержанного хулигана, попросить гражданина, идущего по улице жилого микрорайона с узлами вещей, показать эти вещи и объяснить их принадлежность. Если такие обращения по форме и по существу воспринимаются окружающими как нормы взаимопомощи, обычной этики, воздействуют на моральные убеждения, на силу общественного мнения, то авторитет работника милиции проявляется независимо от того, исполняются эти просьбы гражданами только «из уважения» или как обязательные к исполнению требования в силу их юридической неосведомленности. В любом случае лучше дать понять гражданину или даже разъяснить, что обращение к нему является именно просьбой, а не требованием. Самостоятельность в принятии работником милиции решений, возможность усмотрения, под которым следует понимать выбор должностным лицом оптимального, по его мнению, решение в рамках, допускаемых правовыми актами, не исключают, что принятое решение может оказаться неоптимальным, а то и незаконным.
Для оценки законности распоряжений или действий работника милиции недостаточно одного лишь знакомства с текстом закона. Необходимо учитывать мотивы, лежащие в основе решения работника милиции, которые в момент его принятия зачастую не могут быть известны гражданам (фактические обстоятельства дела, соображения тактического порядка, служебной необходимости и т.п.). На должностном лице лежит ответственность за достижение позитивных результатов во вверенной ему сфере управления, поэтому ставить его действия в зависимость от усмотрения лиц, чье поведение является объектом его управленческого воздействия, — значит внести хаос в процесс управления и тем самым парализовать его. Иными словами, усмотрение предполагает риск и признание права на ошибку, а следовательно, и права работника милиции на беспрепятственное осуществление соответствующего полномочия в разрешенных законом рамках.
Например, участковому инспектору милиции необходимо войти в квартиру одинокой женщины для проверки паспортных правил, но та не желает его впускать. Некоторые специалисты, мнение которых, по-видимому, в значительной степени определяется непопулярностью паспортных правил, считают, что если она знает, что никакого нарушения у нее в квартире нет и эти правила соблюдены, то может отказать визитеру в приеме и не впускать его в свое жилье. Однако согласно действующему законодательству работники милиции вправе входить в жилые помещения (преимущественно в дневное время) для проверки соблюдения паспортных правил при наличии достоверных данных об их нарушении. Достаточно ли для этого наличия данных о нарушении, а не самого нарушения, должен решать работник милиции, хотя если впоследствии поступит жалоба на его действия, то соответствующие органы контроля и надзора вправе упрекнуть его в поспешности и привлечь к ответственности.
Статья 26 Закона «О милиции» предусматривает, что показания сотрудника милиции по делу о преступлении или административном правонарушении оцениваются наравне с иными доказательствами, полученными в установленном законом порядке. Это норма отражает противоречивый характер демократизма правоотношений между гражданами и правоохранительными органами, с одной стороны, и между представителями правоохранительных органов и правосудием, с другой, что, в свою очередь, приводит к различному пониманию специалистами в области права идей презумпции доверия к сотруднику милиции и попыток их реализации в законодательстве.
Презумпцию доверия к сотруднику милиции некоторые из них рассматривают с точки зрения того, что его показания в качестве свидетеля (или потерпевшего) по делу о противодействии его деятельности или о правонарушении, в пересечении которого он принимал участие, не могут быть опровергнуты только показаниями лиц, привлекаемых к ответственности, и иных заинтересованных лиц. Более того, они не требуют подтверждения другими доказательствами. В этой связи в юридической литературе справедливо высказывалось предложение дополнить ст. 26 Закона «О милиции» частью второй, подготовленной Ю.П. Соловьем: «Предметы, вещи и документы, изъятые сотрудником милиции в ходе задержания или личного досмотра задержанного на месте правонарушения при его внезапном обнаружении, когда невозможно обеспечить присутствие понятых, могут быть признаны вещественными доказательствами полученными в установленном законом порядке1.
Презумпция доверия к сотруднику милиции не должна противоречить ч. 2 ст. 71 УПК РСФСР, предусматривающей основное правило оценки доказательств по уголовным делам, согласно которому никакие доказательства для суда, прокурора, следователя и лица, производящего дознание, не имеют заранее установленной силы. Вместе с тем ч. 3 ст. 80 УПК устанавливает, что некоторые особенности пользования доказательствами фактически предопределяют преимущество одного перед другими. Это выражается в определении, что заключение эксперта не обязательно для лица, производящего дознание, следователя, прокурора и суда, однако несогласие их с заключением должно быть мотивировано.
По общему правилу, суд, мотивируя отказ от использования заключения эксперта, обязан привести мотивы, по которым он отвергает другие доказательства. Следовательно, подтверждается принцип равенства всех доказательств, который, однако, в целом не игнорирует идею презумпции доверия к сотруднику милиции: «Практика оценки показаний сотрудников милиции, допрашиваемых в качестве свидетелей и потерпевших, далека от единообразия, пронизана субъективизмом, определяемым как личными сиюминутными впечатлениями, так и глубокими мировоззренческими убеждениями, психологическими установками, косными стереотипами. Показания сотрудника милиции о действиях, связанных с пересечением правонарушений, по сложности их оценки не могут быть сравнимы с показаниями иных свидетелей и потерпевших».
Для обеспечения общественных интересов не особенно важно, признает ли гражданин справедливым вмешательство представителей власти. Это мнение подтверждается, например, в постановлении президиума Верховного суда РСФСР по делу Д., в котором в упрек работникам милиции, преследовавшим скрывающихся участников групповой драки, было поставлено то, что они «не предупреждали их о законности своих действий». Признав этот довод необоснованным, пленум Верховного суда СССР в постановлении от 8 декабря 1982 г. по данному делу сформулировал следующее важное, на наш взгляд, положение:
«… Милиционеры находились на службе по охране общественного порядка, были в форменной одежде, со знаками различия. Этого достаточно, чтобы граждане в общественных местах выполняли их требования, связанные с предупреждением или устранением нарушения общественного порядка»1.
В литературе на этот счет справедливо отмечается, что граждане вправе противодействовать лишь явно незаконным действиям работников милиции, исполняющих служебные обязанности, которые противоречат определенным и не допускающим усмотрения правовым нормам.
Некоторые исследователи пришли к выводу, что в народных судах мало встречается уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 319 УК РФ. Более половины лиц, оскорбивших работников милиции в связи с исполнением ими служебных обязанностей, избегают уголовной ответственности и не привлекаются даже к административной ответственности. Многие работники милиции возмущены безнаказанностью такого рода правонарушителей, другие же считают привычным фоном своей работы факты унижения их чести и достоинства задержанными, свыклись с безнаказанностью таких нарушителей. Слабое применение нормы права побуждает некоторых работников милиции изыскивать другие способы наказания «обидчика», которые не всегда законны. Поэтому усилия, направленные на последовательное применение ответственности за противодействие выполнению работниками милиции своих обязанностей, — это борьба за законность, культуру и вежливость в их деятельности2.
В этой связи высказывается предложение еще раз оценить степень необходимости усиления уголовной ответственности за посягательство на достоинство работников милиции, перевести оскорбление и оказание им сопротивления без насилия из разряда преступлений в число административных проступков, но ответственность за их совершение сделать более строгой, чем за злостное неповиновение и мелкое хулиганство, подвергать административному задержанию лиц, совершивших указанные правонарушения, до рассмотрения дела народным судьей.
Актуальной теоретической и практической проблемой в совершенствовании деятельности органов внутренних дел становится повышение нравственно-правового воспитания работников милиции и последовательное воплощение в жизнь нравственно-правовых стимулов и ограничений1, установленных в Законе «О милиции», «Положении о службе в органах внутренних дел», «Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», принятом резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., а также в разработанном специально для органов внутренних дел «Кодексе чести».
Контрольные вопросы
Что такое криминальная милиция и что отличает ее других органов внутренних дел?
Перечислите задачи криминальной милиции республиканского уровня?
Что такое милиция общественной безопасности и каков ее организационный состав?
Какие задачи выполняет милиция общественной безопасности и каким органам государственной власти она подотчетна?
Дайте определение муниципальной милиции и перечислите ее основные функции.
Какие новые требования выдвигаются перед органами вневедомственной охраны в связи с социально-экономическими изменениями и реформированием государственно-монополистической системы хозяйствования?
Какие отношения существуют в области сотрудничества вневедомственной милиции и частных детективных и охранных структур? Как они влияют на судебно-следственную и административную практику правоохранительных органов?
Как в законе РСФСР «О милиции» предусматривается правовая защита сотрудников милиции?
Как правовые нормы законов и подзаконных актов регламентируют условия вынужденного применения огнестрельного оружия?
Почему в современных условиях возрастает значение нравственно-правового воспитания работников милиции?
1 На милицейской стороне баррикад // Милиция. 1995, №8. С. 17.
2 Шаманин С., Сазонова Н. Предлагаем систему // Милиция. 1995, №6. С. 33.
1 См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Внимание: оружие! (Правовые основы применения огнестрельного оружия сотрудниками российской милиции). — М., 1992. С. 8.
2 См.: Новиков B.C. Первая основа вынужденного применения огнестрельного оружия сотрудниками милиции // Государство и право. 1996, №1. С.83. Побегайло Э.Ф., Ренин В.П. Необходимая оборона и задержание преступников в деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. — М., 1987. С.10-35.
1 Соловей Ю.П. Административная ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции // Государство и право. 1990, №4. С.75.
1 Соловей Ю.П. Закон РСФСР о полиции. Инициативный авторский проект /Сборник «Информационное и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел, ч. 11. — Омск., 1991. С. 101.
2 Кольницкий В.В., Бекетов О.И. О презумпции доверия к сотруднику милиции и оценке его показаний // Государство и право. 1994, №9. С. 138.
1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983, № 3. С. 11.
2 Соловей Ю.П. Административная ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции // Государство и право. 1990, № 4. С. 80.
1 См.: Проблемы и пути духовно-нравственного воспитания личного состава органов внутренних дел (Всероссийская научно-практическая конференция) // Государство и право. 1995, № 2. С. 136-145.
НАЗАД; 3.1. Общие положения