1.2. Административно-правовые методы
и субъекты административного права
Теоретические проблемы управления, весьма многообразные и присущие различным сферам жизни общества, требуют понимания того, что же представляет собой такое понятие, как управление. Кибернетика, будучи наиболее общей наукой об управлении, характеризует его прежде всего как целенаправленное воздействие, целью которого является упорядочение какой-либо определенной системы, обеспечение ее адекватного функционирования.
Существуют такие общепризнанные виды управления, как техническое (машинами, технологическими процессами и т.п.), биологическое (процессами в живых организмах), социальное (поведением людей и их коллективов)1. Главным содержанием управления в социальном смысле является воздействие на коллективную человеческую деятельность, представляющее собой целенаправленную организующую систему, которая обеспечивает согласование действий в процессе совместного решения общих задач2.
Управление социальными процессами основывается на понимании роли государственного аппарата, взаимодействия демократии и административного права, характеризующихся эволюцией некоторых сторон административной власти, реального ее распределения между органами государства. В литературе административную власть понимают, во-первых, как право и возможность субъектов управлять либо издавать акты, подчинять своей воле других людей, во-вторых, как совокупность полномочий и атрибутов государственного управления, организующих личный состав, материальные и денежные средства, информацию3.
Общественное управление охватывает своим воздействием общественные объединения и в отличие от государственного осуществляется, как правило, на общественных началах. Их природа во многом сходна, и общественное народовластие неизбежно оказывает влияние на политическую ориентацию государства.
В настоящее время в Конституции РФ, принятой в 1993 году вместо термина государственное управление введен новый термин — исполнительная власть.
Область исполнительной власти — это сгруппированные на основе единства основного назначения (профиля) отрасли (например, управление экономикой, социально-культурным строительством, административно-политической деятельностью). Она так или иначе подчиняется отношениям внутри общества, определяемым принадлежностью власти различным социальным силам.
Под отраслью исполнительной власти понимается система различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, управление промышленностью, отраслями агропромышленного комплекса, здравоохранением, внутренними делами и т.п.).
Сферой исполнительной власти можно считать комплекс организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, планирование, ценообразование, стандартизация и т.д.).
Исполнительная власть является одним из важнейших видов государственной деятельности и имеет государственно-властный, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, определенную подконтрольность органам законодательной власти, наличие специального субъекта (органов государственного управления), непосредственный характер руководства отраслями экономики, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью.
Государственно-властный характер заключается в том, что субъекты исполнительной власти наделены соответствующими полномочиями и выступают от имени государства, и поэтому демократический режим проявляется в социальном управлении как продолжение сущности этих полномочий, а не самостоятельно — как некая духовно-правовая ценность.
Исполнительная власть — это исполнительная и распорядительная деятельность соответствующих органов, что проявляется в стремлении к обязательному претворению в жизнь законов и других нормативных актов исполнительным аппаратом, который создается специально для проведения в жизнь принимаемых решений.
Демократические ориентации в большинстве своем имеют общий и не всегда определенный характер, поэтому исполнительной власти должна быть присуща такая черта, как распорядительность. В процессе управления субъекты исполнительной власти должны наделяться распорядительными полномочиями и использовать их, а также права по принятию односторонних властных актов, обязательных для исполнения, применять соответствующие меры государственного принуждения. В практике государственной деятельности России последних десятилетий эти принципы управления применялись очень слабо.
Подзаконный характер исполнительной власти состоит в том, что ее органы осуществляют свою деятельность на основании и во исполнение законов и подзаконных актов. Однако эти акты, не имеющие той высшей юридической силы, которой обладают законы, и издаваемые в пределах, определенных законодательством, часто оказываются необязательными и не исполняются.
В административно-правовой литературе обращается внимание на то, что акты управления признаются действительными и целесообразными, если общественно полезны и изданы в рамках закона. Поскольку такое требование является непременным условием, то его несоблюдение делает акт недействительным. Субъектами должны быть создаваемые органами государственной власти (Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства, губернаторы, главы администраций и т.д.), осуществляющие постоянное и непосредственное управление отраслями экономики и социально-культурного строительства, административно-политической деятельностью. Но в ходе социально-экономических потрясений, переживаемых Россией в последние годы, такая система не могла быть в достаточной мере сформирована. Этот процесс продолжается и в настоящее время, поэтому исполнительная власть в целом еще не характеризуется целенаправленной, организующе-властной подзаконной деятельностью.
В современных условиях исполнительной власти принадлежит важная роль — совершенствование практически всех основных функций государства (экономической, политической, культурно-воспитательной, охраны собственности, правопорядка, прав и законных интересов граждан), организация исполнения и практического проведения в жизнь законов и подзаконных актов. В этой связи оптимизация форм исполнительной власти, повышение ее эффективности являются важнейшей составной частью курса на установление и дальнейшее развитие рыночных отношений, однако отсутствие единства демократических сил общества становится главным тормозом осуществления правовой реформы в России.
В современных условиях требуется новое осмысление самого понятия принципов исполнительной власти. Под ними в юридической литературе обычно понимаются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют организационное построение и функционирование аппарата государства.
В систему принципов исполнительной власти традиционно включают конституционные и организационные принципы, тесно связанные, между собой, но касающиеся различных сторон одного и того же явления — управления. Поскольку каждый из них отражает определенные закономерности того или иного социального явления, то соблюдение или нарушение начал управления объективно способствует реализации или исключению из практики отдельных принципов.
Некоторые авторы подчеркивают, что сила административной власти состоит в ее самостоятельности, которая является залогом прогресса. Однако не всегда и не во всем эта независимость может быть заранее запрограммирована законом. Очень многое зависит от уровня демократизации общества, и когда в нем действительно утверждаются демократические тенденции, оно имеет возможность больше доверять тем или иным органам административной власти.
Конституционные принципы отражают основные тенденции и закономерности управления, определяют главные направления организации и функционирования всех его органов. К их числу относятся законность, гуманизм, участие граждан в управлении государством, равноправие национальностей, планирование и научность. При этом следует учитывать их сущность и уметь правильно применять в деятельности органов всех ветвей власти.
Демократические устремления в определенный момент могут ограничивать административную власть в организации обороны страны, охране общественного порядка и общественной безопасности некоторых государственных предприятий и учреждений, негосударственных организаций, прервать универсальный характер административной власти во времени и в пространстве, ее юрисдикционную и правотворческую деятельность, нарушать управление информационными, правовыми, экономическими, технологическими, идеологическими ресурсами.
Административная власть в условиях либерализации общественной жизни, влияя на внутренний мир субъекта власти, не всегда изменяет реальную действительность в лучшую сторону, а его носителя не обязательно подвигает к прогрессивным деяниям на пользу охраны интересов и прав граждан. Возникает опасность деформации функций административной власти в связи со стремлением присвоить ее для изгнания неугодных работников, протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ, а также в связи с жаждой славы и почестей1.
Организационные принципы исполнительной власти (отраслевой, территориальный, функциональный, линейный и т.п.) имеют относительно узкую сферу применения и определяют деятельность лишь отдельных звеньев государственного аппарата. Обосновывая понятие государственного подхода к управлению, они учитывают социально-политические реалии, с которыми тесно связаны в силу своей специфики.
Одной из наиболее важных проблем в сфере исполнительной власти является механизм административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. Раскрывая это понятие, современные авторы подчеркивают необходимость учитывать способы воздействия государства на общественные отношения, основным из которых является правовое регулирование — установление прав и обязанностей участников общественных отношений, а также реализация субъектами своих прав и обязанностей2.
Важнейшим демократическим источником административного права является Конституция Российской Федерации, основанная на идее разделения властей и устанавливающая в ст. 118 судебную систему посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводств. В конституции определяются условия действия и применения административно-процессуального закона, а также норм других связанных с ним отраслей, норм, устанавливающих порядок формирования и организации федеральных органов, норм о правомочиях в области административного права различных органов исполнительной власти.
Демократический характер Конституции подчеркивается запрещением лишать кого-либо гражданства и препятствовать его изменению (п. 3. ст. 6), так как в ней определено, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству за совершение противоправного деяния.
Правовые нормы, правоотношения, правотворчество, правоприменение, субъективные права и юридические обязанности охватываются механизмом правового регулирования, под которым понимается система правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в отношении общества в целом.
Применительно к исполнительной власти механизм административно-правового регулирования должен охватывать систему административно-правовых средств воздействия на отношения, складывающиеся в этой сфере. В условиях активизации демократических требований в области права этот механизм должен состоять не только из административно-правовых норм и отношений, т.е. из соотношения прав и обязанностей их участников, но и из некоторых других элементов, проявляющихся на всех стадиях административно-правового регулирования. Необходимо учитывать сущность и содержание каждого из этих элементов, демократическое значение структуры и видов административно-правовых норм, их отличия от норм других отраслей права, а также особенности и виды административно-правовых отношений.
Социальная действительность побуждает подходить с более прогрессивным меркам к пониманию административного права как отрасли права, а также в полном объеме, без ограничений, представлять себе его научное определение, нормы, которые регулируют отношения в процессе организации и осуществления органами государства исполнительной и распорядительной деятельности, систему его юридических институтов, соотношения с другими отраслями права.
Административно-правовая норма — это устанавливаемое государством правило поведения, целью которого является регулирование управленческих общественных отношений в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Они дифференцируются на нормы Общей и Особенной частей Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Нормы Общей части охватывают все отрасли и сферы управления государством, нормы Особенной части действуют только в пределах соответствующих отраслей.
К первой группе относятся следующие нормы: закрепляющие принципы исполнительной власти, определяющие правовой статус органов государственного аппарата, формы и методы их деятельности; регулирующие государственную службу, административную ответственность и производство по делам об административных правонарушениях; обеспечивающие законность в и др. Анализируя их содержание, можно заметить, что сегодня трудно представить отношение к ним без ориентации на ту или иную степень либерализации общественной жизни.
Административное право содержит нормы, относящиеся практически ко всем отраслям права. Источником административного права может стать любой правовой акт, содержащий положения о создании и функционировании многочисленных государственных органов, их ответственности, а также об административной ответственности граждан.
В отличие от конституционного права в административном не может существовать единого правового акта, подобного Конституции страны, в котором были бы сконцентрированы все узловые положения данной отрасли.
Ко второй группе относятся такие нормы, которые регулируют исполнительную власть в областях экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности, в межотраслевых сферах (планирование и кредит, ценообразование, стандартизация и т.п.) и в отношении правовых институтов (государственной службы, административной ответственности и др.). Следует отметить, что каждый правовой институт может включать в себя нормы как Общей, так и Особенной части, что создает предпосылки для более широкого толкования демократической сущности каждой из этих норм.
Административное право как наука представляет собой систему научных взглядов и представлений, практических знаний и теоретических положений об отрасли административного права и его регулировании. Предметом ее являются общественные отношения урегулированные нормами административного права в сфере исполнительной власти, а также выявление и изучение общих закономерностей административно-правового регулирования.
Современная наука административного права призвана разрабатывать научные понятия и категории, соответствующие требованиям открытого, свободного общества, рекомендации и предложения, направленные на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствование практики применения норм административного права.
В литературе сущность предмета теории административного права нередко сводят к некой замкнутой и неподвижной системе составных элементов, самодостаточной и образующей абсолютное единство, из которого невозможно что-либо исключить, как и нельзя чем-либо дополнить. В определенном смысле так и должно быть. Однако предмет теории административного права обладает и относительной подвижностью, являясь необходимым отражением реальной сущности — субъектов административного права. Содержание и специфику предмета данной отрасли права нельзя раскрыть, не проанализировав главных особенностей демократического подхода к субъекту.
Под субъектами административного права понимаются организации и лица, которых административно-правовые нормы наделяют не только конкретным объемом обязанностей, но и реальными правами в сфере исполнительной власти. Ими являются государственные органы, общественные объединения, граждане страны, иностранные граждане и лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы, государственные служащие, предприятия, организации и учреждения, которые наделены определенным правовым статусом и выступают носителями юридических обязанностей и полномочий. Однако в современных условиях либерализация этих прав носит чаще всего декларативный характер, поскольку процесс административного управления неупорядочен и не всегда завершается реальным действием.
В нормальных условиях совокупность прав и обязанностей гражданина, их гарантии должны составлять основу его статуса. Они закреплены в Конституции РФ и Законе РСФСР «О гражданстве» от 28 ноября 1991 г. и отражены в текущем административном законодательстве. При этом обязанности и права в сфере исполнительной власти, производные от основных прав и обязанностей граждан, детализируются и конкретизируются в нормах административного права.
В современных условиях создаются предпосылки к новому, более расширительному толкованию сущности исходного института, определявшего демократическое положение граждан в сфере государственного управления, какой является административная правосубъектность, включающая в себя правоспособность.
Административная правоспособность представляет собой способность гражданина быть субъектом прав и обязанностей в сфере исполнительной власти, возникающая с момента его рождения и прекращаемая со смертью. Объем обязанностей и прав гражданина определяется рядом обстоятельств личного свойства (возрастом, состоянием здоровья, наличием образования и т.п.), законами и основанными на них актами управления. Отсюда административная дееспособность должна точно и определенно пониматься как способность гражданина своими действиями осуществлять предоставленные ему права и выполнять установленные обязанности в сфере исполнительной власти. В практическом смысле она наступает, естественно, не с момента рождения, а с определенного возраста. Так, частичная административная дееспособность возможна с 16-летнего возраста, полная — по достижении лицом совершеннолетия (18 лет).
Субъективные права граждан в сфере исполнительной власти по степени свободы и беспрепятственности их реализации могут пониматься как абсолютные и относительные. К абсолютным правам можно отнести те, реализация которых зависит только от волеизъявления гражданина (право на участие в управлении государством, поступление в школу, медицинскую помощь, неприкосновенность личности и др.). Относительные права зависят не только от волеизъявления гражданина, но также и от наличия ряда фактических возможностей для их реализации в данное время и в данном месте (поступление в высшее учебное заведение, право на вождение транспортного средства и т.п.).
В отличие от прав обязанности в сфере исполнительной власти носят абсолютный характер, поскольку государство должно возлагать на граждан только выполнимые обязанности. Свободу современной личности характеризует также то, какие обязанности и права в сфере исполнительной власти возлагаются на нее в качестве как общих, так и специальных.
Общие обязанности и права должны распространятся на все без исключения отрасли и сферы исполнительной власти, (соблюдение законов и подзаконных актов, трудовой дисциплины, право на участие в управлении государством, на обжалование незаконных решений и действий (бездействий) органов государственной власти и т.п.).
Специальные обязанности и права могут играть свою роль для той или иной группы или отрасли управления (обязательное получение общего среднего образования, право на охрану здоровья, на пользование достижениями науки и культуры и т.п.).
Кроме граждан страны, административной правосубъектностью в полной мере должны обладать также иностранные граждане и проживающие на территории РФ лица без гражданства. Ее основы определены Конституцией РФ, нормативными актами о правовом положении иностранных граждан. В соответствии с ними иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории России, гарантируются предусмотренные законом права и свободы. Эти категории лиц несут также определенные обязанности, например уважать Конституцию, соблюдать законы.
Следует обратить внимание на тот факт, что объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько меньший, чем у граждан РФ. Они не могут занимать выборные должности в государственном аппарате, назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связано с принадлежностью к гражданству России. Они не несут обязанности военной службы в рядах Вооруженных Сил1.
В соответствии с п. 2 ст. 63 Конституции в Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействия), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федеральных законов и соответствующих норм административного права.
Правоохранительные органы обязаны руководствоваться демократическим принципом, в соответствии с которым закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ст. 54 Конституции РФ).
Среди субъектов административного права важное место принадлежит органам исполнительной власти, понятие, признаки и основы классификации которых отличаются от аналогичных атрибутов органа государственной власти, судебного органа, прокуратуры и имеют самостоятельное методологическое значение.
В юридической литературе под органом исполнительной власти понимается такая организация, которая, будучи частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности и в пределах своей компетенции осуществлять непосредственное и повседневное руководство экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Существуют следующие принципы эффективного функционирования органов исполнительной власти:
¦ их ведущие звенья в условиях политической стабильности должны создаваться непосредственно органами законодательной власти, которым они тогда будут подотчетны и подконтрольны;
¦ для лучшего осуществления исполнительно-распорядительной деятельности они от имени государства должны наделяться наибольшими юридическими и властными полномочиями;
¦ их деятельность должна носить строго подзаконный характер и осуществляться на основании и во исполнение закона.
Исполнительная власть представляет собой единую систему взаимосвязанных органов, призванных осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность и исполнение законов, закрепленных в Конституции РФ.
По своей структуре система органов исполнительной власти в нашей стране отвечает современным демократическим требованиям. Она строится применительно к государственно-национальному и административно-территориальному и национально-территориальному устройству, включая следующие органы:
¦ Правительство Российской Федерации, которое состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров;
¦ федеральные органы исполнительной власти — министерства, государственные комитеты, службы, агентства, органы надзора;
¦ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — президенты, губернаторы, главы администраций, мэры и т.д.;
¦ территориальные органы исполнительной власти.
В итоге демократических преобразований в нашем обществе впервые возникла в качестве административно-правового института государственная служба, представляющая собой относительно новый, особый вид социальной деятельности, сущность которой состоит в выполнении определенных служебных обязанностей в интересах общества лицами, занимающими в соответствии с выборами по конкурсу, по контракту или по назначению постоянную или временную должность в государственном аппарате, на предприятии, в учреждении, организации, т.е. служащими. Они наделены соответствующими должностными полномочиями, действуют по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций и получают плату за свой труд.
Условия и порядок поступления на государственную службу, а также ее прохождение в правовом государстве должны строго регулироваться трудовым, административным, гражданским и финансовым законодательствами, а также нормами других отраслей права. Как административно-правовой институт государственная служба представляет собой систему правовых норм, регулирующих порядок прохождения службы, возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений, устанавливающих обязанности и права, поощрение и ответственность служащих1. Необходимо постоянно осуществлять контроль за соблюдением нормативных актов, в частности типовых правил внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций.
Рассматривая основы административной правосубъектности общественных объединений в условиях формирования правового государства, следует обратить внимание на признаки, отличающие их от государственных органов: отсутствие (как правило) государственно-властных полномочий, добровольность объединения, участие в управлении делами и образовании имущественной базы лишь ее членов, наличие уставов (положений), обязательность принимаемых решений лишь для непосредственных участников и некоторые другие. Вместе с тем необходимо учитывать, что общественные объединения, решая свои собственные задачи, могут действовать и в организациях исполнительной власти.
Общественные объединения призваны активно участвовать в управлении делами государства посредством оказания помощи исполнительным и распорядительным структурам, а также самостоятельно осуществляя некоторые функции в данной области путем участия в исполнении законов и основанных на них подзаконных актов, в контроле за их исполнением, в подготовке и принятии управленческих решений, правовых актов управления. Все это имеет существенное значение в условиях демократизации общества, однако реально ведущую роль играют органы собственно государственной власти. В теории административного права это представлено как с позиций их абсолютного приоритета, необходимости всемерного укрепления, так и с точки зрения целесообразности демократического регулирования.
В правоведческой литературе выделяют такие понятия, как формы и методы исполнительной власти, юридическое значение актов исполнительной власти, методы убеждения и принуждения, меры административного принуждения.
Под формой реализации исполнительной власти в юридической литературе понимается внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государства в рамках их компетенции. Традиционно они подразделяются на правовые и неправовые, причем первые всегда влекут за собой четко выраженные правовые последствия.
В правовых формах наиболее отчетливо проявляется государственно-властный характер полномочий органов управления (должностных лиц). К их числу относят такие юридически значимые действия, как издание и принятие нормативных и индивидуальных актов управления. Существование такого порядка предполагает достижение высокого уровня соблюдения законности и развития демократии в обществе. По целям использования правовых форм их можно условно разделить на внутренние и внешние. Первые применяются для ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа управления, вторые — для обеспечения возложенных на орган задач и функций. Неправовые формы управленческой деятельности — это осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) организационные действия и материально-технические операции.
Метод государственно-управленческой деятельности — это способ непосредственного воздействия со стороны государственного органа на объект управления. Методы подразделяются на общие, которые используются при выполнении всех или основных функций управления, и специальные — только отдельных функций или на определенных стадиях процесса управления. В качестве общих методов принято выделять: убеждение и принуждение; регулирование, общее руководство и непосредственное оперативное управление; наблюдение, контроль и разработка мер воздействия; экономические и административные методы.
В настоящее время внедрение новых, демократических форм и методов управления, а также совершенствование существующих — это узкое место в деятельности государства, так как основной ее формой стало издание юридических актов.
Под актом исполнительной власти понимается обычно подзаконное официальное решение, принятое органом управления в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия. Многие акты, принятые в последнее время под влиянием различного рода популистских настроений представителей власти, не отвечают этим требованиям.
Демократически взвешенный акт исполнительной власти должен отвечать следующим признакам:
¦ иметь государственно-властный характер и быть обязательным для исполнения;
¦ иметь официальный характер и сдержать решение, исходящее от имени государства;
¦ носить подзаконный характер и приниматься на основаниии в рамках действующих законов и во исполнение их;
¦ приниматься субъектом управления лишь по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном законодательством;
¦ представлять собою управленческое решение, посредством которого практически реализуются задачи и функции исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляются обязанности и права субъекта управления.
Из анализа этих признаков можно заключить, что в условиях современного состояния исполнительной власти многие из них не находят реального воплощения. Это становится очевидным, когда управление оказывается под влиянием политических сил, тяготеющих к демократизации, смещается ранее установленное разделение компетенций между различными органами власти и в новой правовой системе акт управления не отражает функций исполнительно-распорядительной деятельности.
Юридическое значение актов управления заключается в том, что они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, возлагают на субъекты управления определенные обязанности или наделяют их правами, выступают в качестве юридических фактов, т.е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере исполнительной власти. Особой проблемой являются требования, предъявляемые к актам управления (политические, юридические, технические), а также порядок их изменения, приостановления действия или отмена. Сущность политических требований сводится к тому, что акты управления должны соответствовать интересам государства. Юридические требования включают необходимость издания акта полномочным органом в пределах его компетенции и в установленном порядке, а также то, что он не должен противоречить нормам закона и актам вышестоящих органов управления1.
Важное значение имеет комплекс вопросов, связанных с понятием и сущностью основных административно-правовых методов, которыми являются убеждение и принуждение.
Убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера в качестве комплекса воспитательных, разъяснительных и поощрительных мероприятий, осуществляемых в целях повышения сознательности, организованности и дисциплинированности, добросовестного соблюдения всеми гражданами норм общежития. Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в деятельности государства, способствующей приобретению теми или иными социальными слоями общества опыта участия в политических преобразованиях, в сфере исполнительной власти.
Роль убеждения, до недавнего времени, к сожалению, не имевшая первостепенного значения, постепенно начинает возрастать в условиях усиления народовластия и укрепления законности. Вера в человека, в свободную личность коллективна по форме, но индивидуальна по своему объекту. Она занимает исключительное положение в общественном сознании, поскольку именно из общества черпает всю свою силу, но прилагает ее не к обществу, а к нам самим1.
В прошлом административисты под влиянием идеологических догматов много внимания уделяли руководящей роли партии, демократическому централизму, управлению отраслями промышленности, правительству, министерствам и другим органам управления, а административно-правовой инструментарий, административный надзор, административно-правовые режимы, административная юстиция оставались в тени.
Идеи, касающиеся приоритета юридического обеспечения прав и свобод личности, ограничения своеволия администрации, разделения властей, служебной роли управленческого аппарата по отношению к гражданскому обществу, а также необходимости частной собственности, предпринимательства, рынка, приватизации, обязывают правоведов коренным образом переосмыслить структуру, идеологический фундамент теории административного права и содержание почти всех административно-правовых институтов2.
Взаимосвязь демократии и административного права, проявляющаяся в области административного договора, надзора, принуждения, административной юстиции и т.д., отличается разноправленностъю приоритетов и альтернатив, когда самые различные ситуации говорят либо за ограничение демократических подходов и процедур, либо против него, в поддержку административного давления или в сторону его ослабления.
Определенное место в системе мер убеждения может занимать применение к правонарушителям мер общественного воздействия. В необходимых случаях убеждение не исключает, а предполагает использование принуждения в качестве метода воздействия государства на сознание и поведение лиц, совершивших антиобщественные поступки, выражающиеся в отрицательных последствиях морального и физического характера, классифицированных в правовых актах. Здесь можно выделить следующие моменты:
¦ государственное принуждение остается объективной необходимостью данного этапа развития гражданского общества;
¦ его назначение должно состоять в исправлении и перевоспитании правонарушителей, а также в предупреждении новых правонарушений;
¦ оно реально осуществляется в отношении лиц, совершающих антиобщественные поступки, самими гражданами в лице государства и его органов;
¦ процесс применения государственного принуждения должен основываться на строгом соблюдении законности.
Соблюдение указанных принципов особенно важно при создании правового государства, имеющего своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере исполнительной власти, и использующего органы управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности.
О степени действенности демократических порядков в жизни того или иного общества судят по распространенности форм административного принуждения, применяемых для поддержания правопорядка в сфере исполнительной власти (как для административного, так и для трудового, гражданского, земельного нормативного обеспечения права) в виде санкций — собственно административных, дисциплинарных и общественно-правовых, налагаемых органами внутренних дел, военными администрациями, товарищескими судами. Демократическая общественность еще в «период застоя» активно выступала за то, чтобы поставить административное принуждение в цивилизационные рамки, не превращать его в произвол и насилие.
При осуществлении мер пресечения в принудительной деятельности субъектов управления следует больше внимания обращать на своевременность прекращения противоправных действий. Поскольку регламентация применения средств пресечения в отличие от административной ответственности не обеспечена кодификацией, многим правоведам неясно, целесообразно ли это делать вообще, а если да, то каким образом1.
В юридической литературе в настоящее время принято выделять несколько групп мер административного принуждения:
¦ административно-предупредительные (досмотр, технический надзор за состоянием транспортных средств, реквизиция, введение карантина, устное предупреждение, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и др.);
¦ административного пресечения (административное задержание, запрещение эксплуатации автомототранспорта, применение специальных средств, использование огнестрельного оружия и т.д.);
¦ административного взыскания (предупреждение, штраф, возмездное изъятие или конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, лишение специального права, представленного данному гражданину, исправительные работы и административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства — ст. 24 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях);
¦ обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов — ст. 239-244 КоАП РСФСР).
Необходимо учитывать, что каждой из указанных групп мер административного принуждения соответствует своя характеристика и определенная компетенция органов государства по их применению.
Криминализация и демократизация деяний выдвигают в качестве особой проблему выражения в законе пределов и разграничения уголовной и административной ответственности, определения размера наказания и административного взыскания, разграничения административной и уголовной ответственности и мер общественного воздействия. И поскольку в литературе больше внимания уделялось социальной, а не собственно юридической стороне этой проблемы, в законодательстве возникли неточности и даже ошибки, когда, например, законодатель признавал преступными действия, производные от других, более опасных видов поведения, которые, однако, в отличие от первых не были криминализированы1.
Одним из показателей отношения в обществе к правам граждан является наличие и организация судебного порядка рассмотрения жалоб как способа их защиты в случаях неправомерных действий должностных лиц, а также системы прямого или косвенного судебного надзора за законностью применения мер административного принуждения.
В правовом государстве суд должен отменить или изменить акты управления при проверке жалоб граждан, если он обнаружил нарушение закона в порядке прямого надзора (этого нельзя сделать при рассмотрении уголовных дел, но все же суд должен указать на это при вынесении приговора).
Ст. 46 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод, а также право на юридическую помощь. Решения и деяния должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Меры принуждения направлены прежде всего против административных нарушений, которые характеризуются такими юридическими признаками, как общественная опасность (вредность, антиобщественный характер), виновность, административная противоправность. В условиях либерализации общественной жизни число этих правонарушений постоянно возрастает.
Раскрывая состав административного правонарушения и его элементы (объект и объективная сторона, субъект и субъективная сторона), следует отметить, что основой для данного анализа является ст. 10 Общей части КоАП РСФСР, имеющая непосредственное отношение к обеспечению прав и свобод граждан, в которой определяются объекты посягательства административного правонарушения (государственный и общественный порядок, права и свободы граждан, все формы собственности, установленный порядок управления). Определены также субъекты административного правонарушения (ст. 14-17) и возраст физического лица, подлежащего административной ответственности (ст. 13), раскрывается понятие вины в формах умысла и неосторожности (ст. 11, 12).
Административная ответственность военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел характеризуется определенными демократическими особенностями. Указанные лица в соответствии со ст. 16 Кодекса за административные правонарушения несут ответственность по дисциплинарным уставам, а за нарушение правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил охоты, рыболовства, охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду — на общих основаниях. Вместе с тем к ним не могут быть применены такие меры административного взыскания, как штраф, исправительные работы и административный арест.
В юридической литературе обращается внимание на демократический характер разграничения административного правонарушения, преступления, дисциплинарного проступка.
Под административной ответственностью понимается особая разновидность юридической ответственности, которая выражается в применении к лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренной законодательством административно-правовой санкции. Имея сходные черты с другими видами юридической ответственности (уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной), она применительно к условиям создания правового государства характеризуется некоторыми специфическими принципами, заложенными в действующее законодательство. Административная ответственность должна наступать лишь при нарушении норм административного права, регулирующего общественные отношения в сфере исполнительной власти. Основанием для этого может быть лишь совершение лицом административного правонарушения, причем к нему может быть применен особый вид мер административного принуждения — административное взыскание. Лицо, привлекаемое к ответственности, не может находиться в служебной подчиненности органа (должностного лица), налагающего административное взыскание. Административная ответственность наступает, как правило, во внеслужебном порядке и устанавливается органами государственной власти и управления, определенными законодательством.
Статьи 23-32 КоАП РСФСР определяют цели административных взысканий, систематизируют их, дают каждому из них соответствующую правовую характеристику, ст. 284-305 определяют порядок исполнения постановлений соответствующих компетентных органов (должностных лиц) о наложении различных видов административных взысканий. В статьях гл. 4 даются общие правила наложения взыскания за административное правонарушение, в том числе сроки и порядок, а также перечисляются обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за административное правонарушение.
В современном законодательстве встречаются случаи неправильного установления правовых норм бланкетных диспозиций, что приводит к несоответствию тяжести правонарушений и размеров санкций, предусмотренных за их совершение. В литературе по этому поводу говорится о статьях законов, относящихся к вопросам охраны общественного порядка. Например, правовые нормы, введенные Указом Президиума Верховного Совета РСФСР «Об ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций» от 29 июля 1988 г., в редакции Федерального закона РФ от 18 июля 1995 г., в УК РФ и Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (ст. 1661) предполагали ответственность за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. В частности, предлагалось соблюдать много разнородных требований — от возраста уполномоченного коллективом, имеющего право обращаться с заявлением в исполком, до соответствия цели мероприятия положениям Конституции, а самого главного — перечня правил организации и проведения собраний и демонстраций — они не содержали.
В настоящее время, исходя из конституционного положения и положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г., устанавливается не разрешительный, существовавший ранее, а уведомительный порядок проведения названных публичных мероприятий.
Декларация прав и свобод человека и гражданина провозглашает, что осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.
Порядок уведомления органов исполнительной власти о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования (массовых акций) устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. утверждено Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличный шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города.
В соответствии с названным Указом уведомление о проведении массовой акции подается в органы исполнительной власти уполномоченными (организаторами массовых акций) трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, органов общественной самодеятельности и отдельных групп граждан в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до намеченной даты их проведения с представлением выписки из протокола о проведении данного мероприятия.
В уведомлении указываются цель, форма, место проведения массовой акции или маршрута движения, время начала и окончания акции, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных (организаторов), место их жительства, дата подачи уведомления, номер телефона. Оговариваются формы и методы гарантированного обеспечения уполномоченными (организаторами) при проведении массовой акции общественного порядка, организации медицинской помощи, использования звукоусиливающей аппаратуры. Указываются лица, ответственные за эти участки обеспечения.
Орган исполнительной власти принимает уведомление и письменно подтверждает дату и время получения1.
Существующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, нуждающийся в некоторых исправлениях и дополнениях в целях совершенствования охраны прав граждан и законности, в целом ориентирован на то, чтобы в практической работе органы внутренних дел, по возможности, руководствовались определенными демократическими принципами.
При юридическом анализе отдельных видов административных правонарушений (против общественного порядка, порядка управления, собственности и т.п.) выявляется, что их конкретные составы сгруппированы по родовому объекту и отраслевому принципу в соответствующие главы Особенной части Кодекса. Это позволяет более объективно подойти к изучению на практике таких составов, как мелкое хулиганство, мелкая спекуляция, мелкое хищение, нарушение действующего антиалкогольного законодательства, которые встречаются чаще всего.
Административные взыскания налагаются, как правило, во внесудебном порядке, т.е. специально уполномоченными на то органами государственного управления и должностными лицами. Но в целях обеспечения дополнительных гарантий законности при их рассмотрении установлен конкретный перечень органов (должностных лиц), обладающих указанными полномочиями, который юридически закреплен в ст. 194 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. К их числу отнесены: административные комиссии при администрациях районов, городов, районов в городах; администрации в поселках, селах; районные (городские) и районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних; районные (городские) суды и судьи; органы внутренних дел; государственные инспекции; органы рыбоохраны, охотинспекции; органы железнодорожного, морского, речного и воздушного транспорта и т.п.
В последующих статьях дано разграничение компетенции органов (должностных лиц). В частности, в ст. 203 определяется компетенция должностных лиц милиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Полный перечень органов, осуществляющих административную юрисдикцию, содержится в гл.16, включая совокупность коллегиональных органов (например, административные комиссии) и тех, от имени кого административную юрисдикцию уполномочены осуществлять должностные лица.
Так, в соответствии со ст. 202 от имени органов правосудия дела, об административных правонарушениях рассматривают судьи районных (городских) судов единолично: о нарушении конституционных избирательных прав человека, незаконных приобретении или хранении наркотических средств в небольших размерах либо потреблении наркотических средств без назначения врача; о нарушениях, связанных с посягательством на государственную или иную собственность; о нарушениях в сфере торговли, мелком хулиганстве и некоторых иных нарушениях общественного порядка; о нарушениях, посягающих на установленный порядок управления, в том числе связанных с неповиновением работнику милиции и иным уполномоченным лицам.
В целом область административного права, относящаяся к административному процессу, включает такие его аспекты, как понятие, основные принципы и черты, виды и особенности административного производства, задачи, порядок и стадии производства по делам об административных правонарушениях. Все они, обеспечивая объективность рассмотрения дел, так или иначе направлены на создание условий для демократического подхода в рамках существующих законов.
Административный процесс — это урегулированный порядок рассмотрения и разрешения конкретных индивидуальных дел в сфере исполнительной власти, который направлен на обеспечение правильного применения полномочными органами и их должностными лицами норм административного права.
Являясь составной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах исполнительной власти, которое, однако, находит в нем специфическое выражение. К основным принципам административного процесса чаще всего относят законность, принцип объективности (материальности) истины, равенство граждан перед законом и органом, разрешающим дело, гласность ведения дела на национальном языке, состязательность сторон, обеспечение права на защиту, ответственность должностных лиц за нарушение правил административного процесса и принятия по делу решения.
Содержание этих принципов вполне определенно говорит о том, что законодатель подчеркивает демократическую подотчетность любых властных органов перед народом.
Административный процесс представляет собой специфическую форму исполнительной и распорядительной управленческой деятельности и служит для реализации норм материального административного права. Он предназначен для разрешения конкретных индивидуальных дел, возникающих именно в сфере исполнительной власти. Характерной особенностью административного процесса является внесудебное разрешение индивидуальных дел. Сфера его применения не ограничивается защитой только административных правоотношений, он служит для разрешения во внесудебном порядке также гражданских, земельных и финансовых дел.
«В свое время — справедливо отмечает В.В. Скитович, — гражданские процессуальный закон предусматривал, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются судами по правилам ГПК с отдельными изъятиями и дополнениями… Сейчас же заметен иной подход, когда пытаются полностью «растворить» административные дела в исковой процедуре, и тем самым ограничивается разработка специальной юрисдикционной процедуры для судебного рассмотрения административных дел»1. Подобная ситуация во многом складывается из-за противоречивого влияния различных социально-политических факторов, возникших на фоне событий последних лет, когда многие законы принимались поспешно, без тщательной отработки. Между тем указание в законе конкретных признаков состава правонарушения (или конкретных действий) ограничивает пределы усмотрения для суда или иного государственного органа, порождает субъективизм при оценке социального содержания правонарушения2.
В литературе справедливо ставился вопрос о выделении особой группы преступлений — уголовных проступков, о дифференциации форм уголовного судопроизводства и институтов доказательственного права, уголовного преступления, полномочий должностных лиц и прав сторон. Можно считать целесообразным предложение о том, что на основе агрегирования норм действующей главы УПК РСФСР о протокольной форме досудебной подготовки материалов и соответствующих процессуальных норм Кодекса об административных правонарушениях разработать полную главу УПК РФ, которая бы регламентировала производство по делам об уголовных проступках.1
В связи с применением в последние годы законодательных актов, регулирующих материально-правовые основания для обращения за судебной защитой и процессуальные вопросы рассмотрения жалоб по делам административно-правового характера, а также после вступления в силу российского закона о судебном обжаловании дел административно-правового характера в юридической литературе рассматривается ряд новых теоретических проблем в этой области.
Административный процесс имеет сложную структуру, что предопределяется многообразием сфер исполнительной власти, их особо тесной зависимостью от состояния и укрепления форм народовластия, наличием различных конкретных дел. Отсюда вытекает понятие административного производства в качестве системы правовых норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения определенных однородных групп управленческих дел. Административное производство бывает следующих основных видов: по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрениях; по делам о дисциплинарных поступках; по делам административных правонарушениях.
Основными задачами производства по делам об административных правонарушениях должны быть полное, современное, всестороннее и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, ограничение проявлений правового нигилизма, воздействие на граждан в плане осознания ими необходимости соблюдения законов, укрепление законности.
В условиях продолжающейся криминализации общества и роста административных правонарушений нередко приходится напоминать (и не только гражданам, но и некоторым сотрудникам системы управления ОВД), что порядок производства по делам об административных правонарушениях закреплен Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (разделы IV и V), в котором детально оговорены основные положения данного вида производства и определены обстоятельства, его исключающие.
Глава 18 определяет назначение и содержание протокола по делу об административном правонарушении. Такую же детализацию получили вопросы, связанные с мерами обеспечения производства по таким делам (гл. 19).
Особое место в указанных разделах Кодекса отведено процессуальному положению лиц, привлекаемых к административной ответственности, потерпевших, их законных представителей, свидетелей, адвокатов, экспертов и переводчиков. В отдельную главу сведены нормы, определяющие процедуру (подготовка, порядок, место, сроки рассмотрения, обстоятельства, подлежащие выяснению, постановление по делу и его виды, вынесение постановления и т.п.).
Одной из гарантий правильности принятого решения является возможность обжалования постановления по делу об административном правонарушении в соответствии с нормами гл. 22 Кодекса, где определен процессуальный порядок этого института.
Важнейшая форма защиты прав человека — судебная, являющаяся необходимой и эффективной гарантией реальности прав и свобод, использующаяся во всех демократических странах и имеющая самые различные варианты1.
Административная юстиция в бывшем Советском Союзе фактически впервые заявила о себе с появлением 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», в соответствии с которым разрешалось обжаловать в суд постановление о штрафе, являющемся практически основной формой административного взыскания. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые были в 1980 г. приняты незадолго до утверждения КоАП РСФСР, существенно развивали демократические ориентации, закрепляя право граждан обжаловать в суд административные взыскания.
Ранее граждане имели право на судебную жалобу лишь согласно нормам, установленным в специальных законах, но 30 июня 1987 г. впервые устанавливается общее право граждан на судебную жалобу в Законе СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», которое 2 ноября 1989 г. было расширено Законом СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В настоящее время действует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с дополнениями и изменениями, внесенными Законом РФ от 15 ноября 1995 г. Теперь нормативная база и процессуальные особенности рассмотрения жалоб на определенные виды административных действий стали различаться в зависимости от того, по общему правилу или на основе специальных норм они приносятся. Могут быть обжалованы любые акты, если это допускают специальные нормы. В соответствии с вышеназванными законами жалоба может быть подана только на действия органов исполнительной власти и должностных лиц, жалобы на незаконность нормативных предписаний в судебном порядке не рассматриваются, суд рассматривает только споры о законности управленческих действий, но не об их целесообразности, причем обязательным является предварительное административное обжалование.
Согласно ст. 267 КоАП РСФСР жалоба на постановление административной комиссии по делам несовершеннолетних, главы сельской, поселковой администрации о привлечении к административной ответственности может быть подана в вышестоящий орган или в народный суд. Этот демократический подход получает развитие в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12 августа 1995 г., согласно которому граждане имеют право обжаловать в суд решения органов местного самоуправления и должностных лиц, если они противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан. Данное правило, касающееся не только индивидуальных, но и нормативных актов, предусматривает возможность подачи жалобы прямо в суд. При этом на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказывать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
Существующий судебный порядок реабилитации соответствует конституционным правам и свободам граждан, наиболее полно гарантируя восстановление всего объема прав потерпевшего от незаконных действий органов дознания, предварительного следствия или суда. Исполнение постановлений о наложении различных видов взысканий по делам об административных правонарушениях предусмотрено нормами раздела V КоАП РСФСР, определяющего его порядок. В нем, помимо общих положений, определены производства по исполнению постановления о вынесении предупреждения, наложении штрафа, возмездном изъятии предмета, конфискации, лишении специального права, об исправительных работах, административном аресте, также в части возмещения имущественного ущерба.
Нормы Кодекса предусматривают особенности каждой из статей производства по делам об административных правонарушениях: возбуждения дела, его рассмотрения и принятия решения, обжалования и исполнения.
Признание прав и свобод человека как высшей ценности государства определены в ст. 2 Конституции РФ, а смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной власти, местного самоуправления по их обеспечению раскрываются последующих статьях. Отсюда вытекают все административно-правовые запреты, исключения необоснованного вторжения административной репрессии в сферу охраняемых прав, а также сокращение ограничений и запретов, которыми многие ведомства злоупотребляют. В административно-юрисдикционном процессе должна быть не просто продекларирована, а определена правовая позиция каждого участника. Закон должен последовательно приводить демократизацию всего производства по делам об административных правонарушениях, что бы исключить ущемление прав участников процессов и обеспечить реальное восстановление прав в случае их нарушения.
В любом случае должна быть обеспечена охрана прав и законных интересов граждан, а также законность и дисциплина в сфере исполнительной власти. Последняя проблема имеет особенно актуальное значение в условиях демократизации общества, поэтому на ее сущности целесообразно остановиться.
Законность является основополагающим принципом организации и деятельности государственного аппарата и его должностных лиц, выражается в строгом выполнении законов и изданных на их основе подзаконных актов. Она находит свое юридическое закрепление в Конституции РФ, ряде других нормативных актов. Так, ст. 8 КоАП РСФСР определяет законность в качестве важнейшего принципа производства по делам об административных правонарушениях и раскрывает ее характерные черты: единство законности в масштабах всего государства, обязательность и исполнения законов для всех органов, граждан и должностных лиц, верховенство конституционного законодательства и законов по отношению к другим правовым актам, связь законности с культурностью и государственной дисциплиной, единство законности и целесообразности.
Применительно к сфере исполнительной власти принцип законности находит свое конкретное выражение в подзаконном характере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, в полном соответствии принимаемых ими актов законам, в строгой соподчиненности актов управления, в требовании строжайшего соблюдения законности всеми органами управления и их должностными лицами.
С законностью тесно связана государственная дисциплина, которая представляет собой точное и неуклонное выполнение органами государства, должностными лицами и служащими обязанностей, правил и конкретных предписаний по практическому осуществлению задач и функций в сфере государственного управления, вытекающих из плановых заданий, правовых предписаний, договорных обязательств.
Соблюдение законности и дисциплины в государстве должно обеспечиваться рядом гарантий (экономических, социально-политических, моральных, правовых, организационных). Особенно важны организационные гарантии, под которыми понимается наличие системы органов государства, уполномоченных осуществлять контроль и надзор за соблюдением органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами требований законов и основанных на них подзаконных актов. Эта система обеспечивает государственный, общественный и судебный контроль, административный и прокурорский надзор, обжалование незаконных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Необходимо также учитывать, что система указанных органов и их полномочия по контролю за соблюдением законности приобретают в последнее время все большее значение. Она включает в себя различные учреждения, которые осуществляют контрольную деятельность органов исполнительной власти и управление общей компетенции, а также надведомственный (или межведомственный) контроль. Разновидностью государственного контроля является административный надзор, который осуществляется, как правило, государственными инспекциями и органами надзора (ГАИ, Государственный пожарный надзор и др.).
Контрольные вопросы
Дайте определение понятию «социальное управление». Что является его субъектом и объектом?
Что такое исполнительная власть и каковы специфические черты, отличающие ее от других видов власти?
Определите систему принципов исполнительной власти и объясните, как они соотносятся с проблемами демократизации общественных соотношений.
Что такое административно-правовые нормы и по каким признакам они дифференцируются на нормы Общей части и нормы Особенной части КоАП РСФСР?
Дайте определение субъектам административного права и перечислите основные из них.
Что такое административная правоспособность и административная дееспособность и как они определяют демократическое положение граждан в сфере исполнительной власти?
Какие элементы составляют систему исполнительной власти в Российской Федерации?
Что в юридической литературе понимается под формой исполнительной власти? Перечислите основные административно-правовые методы и раскройте их содержание.
Как современная правовая наука классифицирует меры административного принуждения?
Как соотносятся понятия «юридическая ответственность» и «административное правонарушение» применительно к правовому государству?
Что собой представляет административный процесс и какие его принципы обеспечивают права и свободы граждан в демократическом государстве?
В каких документах официально закреплены права и свободы граждан Российской Федерации, а также порядок производства по делам об административных правонарушениях?
1 См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. — М.: Юрид. литература, 1978.
2 Здесь и далее в этом разделе используется материал издания: Андриашин Х.А., Власенков В.В., Власов В.В. Административное право. Практическое задание для слушателей ВЮЗШ. — М., 1992.
3 См.: Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти //Государство и право. 1992, №3. С. 13.
1 См.: Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти //Государство и право. 1992, №3. С. 15.
2 См.: Советское административное право. Учебник. Под ред. проф. А.П. Коренева — М., 1986. С. 23-27.
3 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Свердловск, 1972. Т. 1. С. 153.
1 См.: Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев. — М., 1982.
1 См.: Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995, № 31, ст. 2990.
1 См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. — М.: Юрид. литература, 1977. С. 78-99; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. — М.: МГУ, 1970. С. 99-106; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного права. — М.: ТЕИС, 1995. С. 3-70.
1 Фромм Э. Человеческий характер и социальный процесс / Бегство от свободы. — М., 1990. С. 238-240.
2 См.: Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993, №2. С. 37.
1 См.: Бахрах Д.М. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993, №2. С. 43.
1 См.: Филимонов В.Д. О выражении в законе оснований и пределов уголовной и административной ответственности // Государство и право. 1993, №12. С. 67.
1 См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. — М.: Проспект, 1997. С. 481.
1 Скитович В.В. Правосудие по делам, возникающим из административно — правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1995, №8. С. 27.
2 Филимонов В.Д. О выражении в законе оснований и пределов уголовной и административной ответственности // Государства и право. 1993, №12. С. 64.
3 См.: Гальперин И.М., Игнатов Л.И., Келина С.Г. Концепция уголовного законодательства Российской Федерации // Государство и право. 1992, №8. С. 44.
1 См.: Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. 1995, №б. С. 83.
1 В юридической литературе выделяются и иные виды административного производства: по делам о возмещении в административном порядке имущественного ущерба; по делам, связанным с административным надзором, и т.д.
1 См.: Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994, №8-9. С. 62.
2.1. Общие положения ВПЕРЕД