§ 1. Понятие, субъекты, источники и принципы международно-правового регулирования труда
Построение демократического правового государства, основанного на рыночной экономике и многообразии форм собственности, должно сопровождаться перемещением приоритетов в правовом регулировании труда, содержании трудового законодательства. На первый план выдвигаются учет и охрана интересов человека труда, защита его прав, обеспечение социальных гарантий. В условиях разгосударствления экономики, обеспечения свободы производителя необходима новая модель правового регулирования трудовых отношений, основанная на децентрализации, расширении договорных начал.
Новые законодательные акты о труде и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам трудового права. Российской Федерации нужно взять из международного трудового права самые прогрессивные нормы, отвечающие интересам человека и позволяющие обеспечивать реализацию всех трудовых прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ.
На современном международно-правовом регулировании труда базируются Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации 1991 года и Конституция РФ. В частности, Конституция РФ предусматривает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17).
В связи с принятием Конституции РФ 1993 года спор о возможности прямого применения международных норм получил свое разрешение. На конституционном уровне теперь закрепились приоритеты международных норм над внутригосударственными. В Конституции РФ ч. 4 ст. 15 гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным-договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Сформулированные в Конституции РФ положения впервые нашли свое законодательное закрепление в новом Трудовом кодексе (ст. 10).
Следует также указать на ст. 46 Конституции РФ, где закрепляется право каждого гражданина в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Сегодня вступление нашей страны в Совет Европы предоставляет российским гражданам новые дополнительные гарантии для защиты своих прав и налагает тем самым на государственные органы дополнительные обязанности по соблюдению трудовых прав.
Следует подчеркнуть, что сущность международно-правового регулирования труда составляют прежде всего идеи правовой защиты высших ценностей общества и государства, а именно — прав и свобод человека, его чести и достоинства в сфере труда.
Международные нормы о труде содержатся в различных международных многосторонних и двусторонних договорах, соглашениях, а также актах рекомендательного характера.
Результатом международно-правового регулирования труда являются международные трудовые стандарты. Они должны отвечать интересам человека труда.
В науке трудового права под международно-правовым регулированием труда понимаются регулирование условий труда и охраны законных прав работников посредством международных соглашений. Это одна из разновидностей защиты прав человека, институт, который в настоящее время успешно утвердился в современном трудовом праве.
Формой международно-правового регулирования труда являются конвенции и рекомендации о труде, разработанные МОТ.
Международно-правовое регулирование труда превратилось в важный фактор, характеризующий социальную действительность современного целостного и взаимозависимого мира. Этому во многом способствовала многообразная деятельность МОТ, и в первую очередь нормативная.
Международная организация труда в настоящее время занимает важное место среди субъектов международно-правового регулирования труда. Созданная в соответствии с Версальским мирным договором в 1919 году вместе с Лигой Наций и пережившая эту организацию, МОТ в 1946 году стала первым специализированным учреждением ООН. На сегодняшний день число государств — членов МОТ достигло 175, тогда как первоначально в нее входило лишь 45 государств.
От других международных организаций МОТ, усилия которой в 1969 году были отмечены Нобелевской премией мира, отличается одной важной особенностью: представители трудящихся и предпринимателей участвуют в определении ее политики на равных правах с представителями правительств, т. е. она строится по принципу равного трипартизма, что отражает своего рода социальное партнерство на международном уровне.
Международная организация труда занимается следующими проблемами:
разрабатывает международную политику и программы, направленные на улучшение условий труда и жизни трудящихся, на повышение возможностей занятости и поддержку основных прав человека;
принимает международные трудовые нормы, служащие основой для осуществления данной политики;
проводит широкую программу международного технического сотрудничества для оказания помощи правительствам в эффективном проведении в жизнь этой политики;
содействует общему и профессиональному образованию, ведет исследовательскую и издательскую работу, что способствует выполнению ее программ.
Официальной целью МОТ в соответствии с Филадельфийской декларацией, принятой 10 мая 1944 г. и включенной в качестве приложения в Устав МОТ, являются «установление прочного’ мира на основе социальной справедливости и обеспечение экономической и социальной стабильности в мире». В Уставе МОТ и Филадельфийской декларации сформулированы задачи, направ-1 ленные на достижение этой цели. Они сводятся к развитию и поощрению как на международном, так и на национальном уровнях1 деятельности, направленной на улучшение условий труда и повышение жизненного уровня трудящихся. Необходимо отметить, что в качестве основополагающего принципа провозглашается то, что все люди независимо от веры, расы, пола должны иметь право на осуществление своего материального благосостояния, а также духовного развития в условиях свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей.
Кроме Филадельфийской декларации МОТ (1944 г.) 18 июня 1998 г. МОТ приняла Декларацию об основополагающих принципах и правах в сфере труда. В данной Декларации сформулированы четыре важных принципа, которые являются обязательными для всех государств — членов МОТ. К ним относятся: свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; упразднение всех, форм принудительного труда; действенное запрещение детского труда; недопущение дискриминации в области труда и занятий. Перечисленные задачи и принципы осуществляются путем установления международных трудовых норм в форме конвенций и рекомендаций.
Для выполнения своих задач МОТ использует три дополняющих друг друга метода работы: разработка, принятие международных норм и осуществление контроля за их соблюдением. Кроме того, МОТ оказывает государствам-членам техническую помощь в этой области: проведение исследовательской работы и распространение информации.
За период с 1919 по 2002 г. были приняты 184 конвенции и 191 рекомендация. Они затрагивают широкий круг проблем мира, труда и, в частности, некоторые основные права человека (право на свободу объединения, право на коллективные переговоры и договоры, право на труд, отдых, упразднение принудительного труда, ликвидацию дискриминации в области найма и др.), а также вопросы, связанные с трудовыми отношениями, политикой в области занятости, условиями труда, социальным обеспечением, безопасностью и гигиеной труда, охраной труда женщин, несовершеннолетних и условий труда отдельных категорий трудящихся (например, мигрантов).
Международная организация труда включает в себя: Генеральную конференцию, Административный совет и Международное бюро труда (МВТ). В соответствии со ст. 3 Устава МОТ Генеральная конференция является высшим нормативным органом МОТ. Она состоит из делегатов всех государств — членов МОТ1. Генеральная конференция МОТ созывается каждый раз, когда этого требуют обстоятельства, но не реже чем один раз в год. В ней участвуют по четыре представителя от каждого государства, из которых два являются правительственными делегатами, а два других представляют соответственно: один — предпринимателей, а другой — трудящихся.
В компетенцию Генеральной конференции входят:
определение основных задач и направлений деятельности МОТ;
внесение изменений и дополнений в Устав МОТ;
разработка и принятие международных конвенций и рекомендаций в области трудовых отношений;
прием в члены МОТ отдельных государств;
контроль за применением государствами ратифицированных ими конвенций и рекомендаций.
Вторым по своей значимости после Генеральной конференции органом МОТ является Административный совет. Он избирается на три года. Из своего состава Административный совет избирает председателя и двух заместителей, из которых один является представителем правительства, один — представителем предпринимателей и один — представителем трудящихся. Он устанавливает собственную процедуру и определяет время своих заседаний.
Третье место в структуре органов МОТ занимает Международное бюро труда (МВТ). Во главе МВТ стоит Генеральный директор, который назначается Административным советом и в соответствии с его инструкциями отвечает перед ним за эффективную работу Бюро и за выполнение любых других задач, ему порученных. Генеральный директор или его заместитель присутствуют на всех заседаниях Административного совета.
оснорными функциями МВТ являются сбор и распространение сведений по всем вопросам, относящимся к международному регулированию условий труда и положению трудящихся, и, в частности, изучение вопросов, которые предполагается представить на рассмотрение Конференции в целях принятия международных конвенций, а также проведение различных специальных обследований, порученных ему Конференцией и-щ Административным советом.
Субъектами международно-правового регулирования труда могут быть различные объединения государств. Например, в настоящее время отдельными полномочиями по такому регулированию обладают члены Содружества Независимых Государств (СНГ). Российская Федерация среди главных направлений деятельности, как член СНГ, участвует в расширении договорно-правовой базы Содружества на основе принципов равноправия, взаимной выгоды, невмешательства во внутренние дела друг друга, обеспечения прав и свобод россиян, проживающих в других государствах СНГ, и др.1
Источники международно-правового регулирования труда. Разработка и принятие международных трудовых норм представляет собой важнейшую функцию МОТ.
Международные трудовые нормы являются одним из каналов, через который результаты социальных достижений отдельных государств становятся известными, и в той или иной степени за счет его внедрения на национальном уровне других стран становятся доступными для большинства слоев населения.
Среди всех источников международно-правового регулирования труда по сфере регулирования, по числу и значению большое место занимают конвенции МОТ. Конвенции и рекомендации МОТ (их более 375) приняты по многочисленным вопросам регулирования трудовых, профессиональных, социально-экономических отношений. «*
Конвенции являются юридическими документами, имеющими силу международного договора, правовой статус которого определяют порядок заключения, действия, изменения и прекращения международных обязательств, условия их действительности.
Конвенция вступает в силу при условии ее ратификации не менее чем двумя государствами — членами МОТ. Что касается каждого государства — члена МОТ, то конвенция приобретает юридическую силу с момента ратификации ее высшим органом государственной власти.
Все ратифицированные конвенции регистрируются в МВТ и там же хранятся.
Вторую группу источников международно-правового регулирования труда составляют договоры и соглашения. В соответствии с нормами международного права каждое государство оформляет ратификацию договоров и соглашений ратификационной грамотой. Договоры могут быть как двусторонними, так и многосторонними.
Устав МОТ предусматривает принятие рекомендаций в области международно-правового регулирования труда.
Рекомендации вырабатываются МОТ в тех случаях, когда вопрос не считается достаточно разработанным для принятия твердых, конвенционных обязательств или когда требуется детализировать, дополнить положения принимаемой конвенции, а также когда вырабатываемые нормы подвержены частым изменениям.
Рекомендации МОТ не являются международным договором, а следовательно, не требуют ратификации. Рекомендация представляет собой обращенное к государствам пожелание, своего рода совет ввести соответствующие нормы в национальное законодательство. В отличие от конвенции рекомендация является источником информации, а также возможной моделью для дальнейшего совершенствования национального законодательства.
Представители трудящихся и правительства ряда стран, как правило, выступают за принятие конвенций, дополненных рекомендациями. Функциональное назначение конвенций и рекомендаций МОТ состоит в том, чтобы служить дополнительным стимулом развития и совершенствования национального законодательства в социально-трудовой области и совершенствования системы социальной защиты трудящихся1.
Международные трудовые нормы, вырабатываемые в рамках Организации, содержатся, как было сказано выше, в конвенциях и рекомендациях МОТ. Различие между этими двумя видами актов состоит прежде всего в том, что конвенции возлагают на ратифицирующее их государство международно-правовые обязанности, а рекомендации таких обязанностей не создают.
Совокупность конвенций и рекомендаций, принятых МОТ, характеризуется в зарубежной литературе и официальных изданиях МВТ как Международный трудовой кодекс.
По мере появления нового нормативного материала Международный трудовой кодекс дополняется и переиздается.
Международный трудовой кодекс является тематически систематизированным сводом социально-трудовых норм по вопросам, входящим в компетенцию МОТ. Тексты, содержащие эти нормы, разрабатываются и публикуются в МВТ при активном участии государств — членов МОТ. Они предназначены для использования в национальном законодательстве и практике стран с различными социально-экономическими системами и международным сообществом в целом. Они охватывают достаточно широкий и разнообразный круг вопросов, касающихся проблем, имеющих общий интерес, таких как свобода объединения, запрещение принудительного труда, инспекции труда, охрана труда женщин, подростков, установление минимального размера заработной платы, социальное обеспечение, регламентация продолжительности рабочего времени, ежегодных отпусков, обеспечение техники безопасности и гигиены труда, определение социальной политики и политики в области занятости, отношения, касающиеся трудящихся-мигрантов, профессиональное обучение и т. д.
Следовательно, на протяжении 83 лет МОТ успешно решает поставленные перед ней задачи, разрабатывая и принимая конвенции и рекомендации, устанавливающие международные трудовые нормы, руководствуясь в своей деятельности принципами универсальности и трехсторонности (трипартизма), сочетания разработки и принятия норм с контролем за их соблюдением.
Каково содержание указанных принципов?
Принцип универсальности. Его можно назвать принципом всеобщности. Он обеспечивает возможность вступления в МОТ всем государствам, берущим на себя предусмотренные ее Уставом обязательства (ст. 1 Устава п. 2—4). В соответствии с этим принципом МОТ должна стремиться охватить своим членством все государства мира. Как сказано в Уставе МОТ, членом МОТ может стать любое государство, входящее в ООН. Для этого оно должно сообщить в надлежащем порядке о принятии на себя обязательств, вытекающих из Устава МОТ. Государство, не входящее в ООН, может быть принято в члены МОТ Генеральной конференцией МОТ квалифицированным большинством голосов (две трети присутствующих на сессии делегатов). Как отмечал в своем докладе на Конференции МОТ Генеральный директор МОТ Мишель Хансен: «Наша организация насчитывает^ сегодня 175 государств-членов, в которых проживают 98% населения мира. В этом смысле она никогда прежде не имела столь универсального характера, как сегодня. В то же время МОТ всегда твердо и ясно заявляла, что защищаемые ею ценности сами по себе универсальны».
Принцип универсальности выражается также и в характере вырабатываемых и принимаемых МОТ многих трудовых норм. Эти нормы, в частности, направлены на создание условий, в которых трудящиеся менее развитых регионов мира могли бы получить права, аналогичные правам рабочих и служащих стран с более передовым социальным законодательством. Тем самым международные нормы о труде отражают и основную цель деятельности МОТ, которая заключается в создании универсальной системы защиты основных прав человека, улучшении условий труда и жизни трудящихся. Такие универсальные нормы содержатся, например, в конвенциях МОТ о свободе ассоциаций и праве на коллективные переговоры (№ 87, № 98), защите от принудительного труда (№ 29, № 105), защите от дискриминации в трудовых отношениях (№ 100, № 111) и некоторых др. Вместе с тем наряду с принятием универсальных норм в деятельности МОТ учитывается, что особые потребности стран, находящихся на разных стадиях развития, должны приниматься во внимание в положениях документов, принимаемых МОТ.
Международные трудовые нормы считаются универсальными еще и потому, что в их разработке участвуют государства с различными социальным строем, экономической и политической системами.
Универсальность международных трудовых норм в значительной степени способствует взаимодействию с нормами внутригосударственного права и применению этих норм государствами в национальном законодательстве, и тем самым осуществляется задача установления минимальных требований к поведению государств при решении конкретных социальных проблем.
Принцип трехсторонности (трипартизма). В основе этого принципа лежит особая организация работы МОТ по разработке и принятию международных норм о труде, а также контролю за их применением. Если принцип универсальности характерен для многих международных организаций, то принцип «трипартизма» присущ только МОТ.
Он заключается в том, что в этой работе наряду с представителями государств-членов на равных с ними основаниях участвуют представители предпринимателей и трудящихся. Каждое государство — член МОТ направляет на ежегодную Международную конференцию труда двух делегатов от правительства, одного делегата от предпринимателей и одного от трудящихся. Делегаты от предпринимателей и от трудящихся выступают и голосуют самостоятельно.
Идея трипартизма считается важным вкладом МОТ в социальную организацию и в социальную теорию. Следует подчеркнуть, что именно с помощью трипартизма правительство координирует и объединяет две силы, за которыми стоят два главных фактора производства: труд и капитал1. Принцип трипартизма обеспечивает в полной мере демократический контроль за деятельностью МОТ.
Таким образом, каждая международная норма отражает интересы трудящихся и предпринимателей и является результатом компромиссного решения вопросов, связанных с взаимоотношением сторон в области труда.
Контроль за соблюдением государствами международных трудовых норм. Особое внимание в деятельности МОТ уделяется контролю за имплементацией конвенций МОТ, так как, ратифицируя конвенцию, государства — члены МОТ фактически берут на себя обязательства проводить в жизнь положения этих актов. В соответствии с п. 5 «е» ст. 19 Устава МОТ государства обязаны представлять на рассмотрение компетентных властей вновь принятые конвенции, а также представлять Генеральному директору МОТ информацию о том, состоялась ли ратификация конвенции, и о мерах, необходимых для эффективного применения положений данной конвенции. В случае если конвенция не ратифицируется соответствующими властями, государство обязано представлять по запросам МВТ доклады о состоянии законодательства, о существующей практике в его стране в областях, которых касается конвенция, о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям конвенции путем принятия законодательных или административных мер или любым другим путем. Государство также должно информировать МВТ и о тех обстоятельствах, которые задерживают или препятствуют ратификации конвенции.
Такие обязательства государств — членов МОТ в связи с конвенциями создают предпосылки имплементации часто даже до их ратификации. На практике контроль за соблюдением международных трудовых норм представляет собой достаточно разнообразную систему процедур. В нее входят процедуры, относящиеся как ко всем областям трудового права, так и специальные, например по вопросам, относящимся к свободе ассоциаций.
Относительно процедур, касающихся всех областей трудового права, работа МВТ по контролю строится по двум направлениям. Первое направление — это рассмотрение докладов :шсу-дарств-членов, а второе — рассмотрение конкретных жалоб, поступающих от международных и региональных общественных организаций и профсоюзов, а также государств. Первое направление нашло свое отражение в ст. 22 Устава МОТ, согласно которой каждое государство обязано представлять в МВТ ежегодные доклады о мерах, принятых им в целях введения в действие положений конвенций, к которым оно присоединилось.
Другая процедура контроля за практическим применением конвенций — рассмотрение жалоб от различных общественных организаций, а также государств. Наиболее активными в этой области оказались профсоюзы. Для рассмотрения жалоб от них в МОТ был создан специальный Комитет по свободе ассоциаций.
Следует отметить еще один метод контроля, который заложен в Уставе МОТ. В соответствии со ст. 26—34 Устава каждый член организации может подать жалобу в МВТ, если он не удовлетворен тем, насколько другой член Организации эффективно обеспечивает выполнение какой-либо конвенции, которую они оба ратифицировали. Разработана процедура рассмотрения такого рода жалоб. Однако даже в том случае, если весь механизм рассмотрения жалоб будет задействован и орган МОТ, ответственный за рассмотрение таких жалоб, признает факт нарушения конвенции, МОТ не может принудительно обязать государство изменить национальное законодательство, дабы оно не противоречило ратифицированной конвенции. Фактически Устав МОТ не содержит твердой правовой базы для привлечения к ответственности государств — членов Организации, не выполняющих своих обязательств по ратифицированным конвенциям. Чаще всего ответственность носит моральный характер.