§ 2. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраны труда
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраной труда возник в России в виде фабричной инспекции еще во второй половине XIX в. Формирование системы государственного контроля фабричной инспекцией за исполнением фабрикантами действующего тогда небольшого трудового законодательства оказалось весьма сложной задачей для российского общества1.
Устав о промышленном труде 1913 года содержал целый разд. 3 «О фабричной инспекции» (ст. 30—41). Фабричные инспекторы были первыми в истории России государственными защитниками рабочих от хозяйского произвола фабрикантов. Все три Кодекса законов о труде России имели самостоятельные главы по надзору и контролю за охраной труда и соблюдением трудового законодательства, который осуществляли не только государство в лице своих специализированных инспекций, прокуратуры, но и профсоюзы, так как им было передано это право государством при ликвидации в 1933 году Наркомата труда. Ныне государство от профсоюзов это право надзора вернуло себе, создав Гострудинспекцию с ее органами на местах, которая находится в структуре Минтруда России. За профсоюзами сохранился общественный профсоюзный контроль в этой области.
В этих целях была образована Гострудинспекция с ее органами на местах.
Трудовой кодекс предусматривает в гл. 56 систему государственных инспекций по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и охраны труда.
Эта система состоит из следующих федеральных надзорных органов и их органов на местах:
1) Федеральная инспекция труда; ‘
2) Госгорпромтехнадзор;
3) Госэнергонадзор;
4) Госсанэпиднадзор;
5) Госатомнадзор.
Все эти государственные инспекции надзора действуют на основании принятых постановлениями Правительства или указами Президента РФ положений о каждой из этих инспекций. Инспектора государственных инспекций при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и руководствуются только Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Функции государственного надзора и контроля в сфере труда осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы^ власти (п. 6 ст. 20 Закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации»), органы местного самоуправления2, а также прокуратура РФ и ее органы на местах при реализации ими общего надзора за соблюдением законодательства.
Согласно Конвенции МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (1947 г.) каждый член МОТ, присоединившийся к ней, обязан иметь систему инспекций труда на промышленных предприятиях. В России еще до подписания этой Конвенции была создана система органов по инспекции труда, и она непрерывно совершенствуется.
Органы государственного надзора и контроля за охраной
труда и соблюдением трудового законодательства перечислены в ст. 353 ТК. Такими органами являются специально уполномоченные на то государственные органы и инспекции, не зависящие в своей деятельности от работодателей, их администрации.
Исторически сложилось так, что во всех западных странах и в России государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и охраны труда возник раньше профсоюзного контроля. В России, как ранее указывалось, он появился в виде фабричных инспекторов. Все три Кодекса законов о труде предусматривали и тот и другой надзор. Трудовой кодекс, восприняв основные положения прежних Кодексов законов о труде, не выделил права профсоюзов в самостоятельную главу, а разбил их по главам разд. II и гл. 58.
Ныне одним из способов защиты трудовых прав работников и профилактики от трудовых правонарушений являются государственный надзор и контроль и общественный профсоюзный контроль за соблюдением трудового законодательства и правил охраны труда.
С расширением локального и договорного регулирования труда должен расширяться надзор и контроль не только за применением трудового законодательства, но и за установлением условий труда локальными актами, а также по договорам и соглашениям, поскольку в соответствии со ст. 8 ТК они не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством.
Различаются предварительный, текущий и последующий надзор и контроль. Последний осуществляют суд, прокуратура при выявлении допущенных нарушений трудового законодательства и правил охраны труда (например, органы прокуратуры на местах нередко проводят в организациях проверку соблюдения трудового законодательства, а суды при рассмотрении трудовых споров реагируют на грубые нарушения вынесением частных определений в адрес таких руководителей организаций).
Итак, государственный надзор и контроль в сфере труда осуществляют:
специально уполномоченные независимые государственные органы и инспекции, Федеральная инспекция труда и ее органы;
местные органы самоуправления;
министерства, ведомства — внутреведомственный контроль на подчиненных им производствах;
Генеральная прокуратура РФ и подчиненные ей нижестоящие прокуратуры — высший надзор за точным и единообразным исполнением законов о труде на территории Российской Федерации (ст. 353 ТК).
Конституционный Суд РФ реагирует на нарушения не только по применению трудового законодательства, но и по его установлению (например, он признал незаконность ограничения оплаты вынужденного прогула по ст. 213 КЗоТ), поскольку является высшим судебным органом конституционного контроля.
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраны труда во всех организациях на территории России осуществляют Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда на местах, действующие на основании Положения о ней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 «О Федеральной инспекции труда»1.
Приказом Минтруда России от 29 февраля 2000 г. № 652 утверждено Положение о Гострудинспекции в субъекте Российской Федерации, входящей в единую централизованную систему Гострудинспекции. Положение о Департаменте этого надзора в структуре Минтруда России утверждено приказом Минтруда России 24 ноября 2000 г. № 268. Все эти органы государства обязаны защищать трудовые права работников, как слабозащищенные стороны трудовых отношений.
Федеральная инспекция труда и ее органы (Гострудинспек-ция) — единая система, на которую возложены государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и правил охраны труда, а также нормативных актов о занятости, банкротстве и приватизации производства, коллективных договоров и соглашений. Эти органы анализируют причины трудовых нарушений и охраны труда и готовят предложения по совершенствованию указанных актов, а также обобщают данные о состоянии и причинах производственного травматизма, разрабатывают меры по их профилактике, дают заключения по проектам Строительных норм и правил (СНиП), участвуют в разработке госстандартов по безопасности труда.
Федеральной инспекцией труда руководит государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Правительством РФ. Государственный инспектор труда назначает и освобождает от должности руководителей государственных инспекций труда — главных инспекторов труда Российской Федерации. Федеральная инспекция находится в структуре Минтруда России.
Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с органами Федеральной инспекции труда осуществляют, как указывалось ранее, специально уполномоченные органы:
а) Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности (Госгорпромтехнадзор) — за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горнорудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатываю-щей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при установке и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа и при ведении взрывных работ в промышленности (ст. 366 ТК; Положение о Госгорпромтехнадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г.1);
б) Государственный энергетический надзор (Госэнергонад-зор) — за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок (ст. 367 ТК; Положение о Госэнергонадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г.2);
в) Государственный санитарно-эпидемиологический надзор (Госсанэпиднадзор) — за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических норм и правил (ст. 368 ТК; Положение о Госсанэпиднадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г.5);
г) Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью (Госатомнадзор) — за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности (ст. 369 ТК; Положение о Госатомнадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002 г.4).
Все государственные инспекции (каждая в своей сфере надзора) имеют властные права по приостановлению производства в угрожающих случаях, наложению штрафов на лиц, виновных в этих трудовых правонарушениях, и др.
Государственные инспекторы всех специализированных государственных инспекций надзора вправе в любое время беспрепятственно посещать любые подведомственные им сферы производства для проверки и проводить расследования несчастных случаев, выдавать администрации обязательные для исполнения предписания, приостанавливать эксплуатацию неисправного оборудования и деятельность соответствующих производственных участков, налагать штрафы на должностных лиц администрации, виновных в трудовых правонарушениях.
Решения государственных инспекторов могут быть обжалованы руководителю соответствующей государственной инспекции, главному государственному инспектору труда РФ или в судебном порядке. Штрафы могут оспариваться в суде.
Все государственные инспекции в пределах их компетенции могут издавать правила и инструкции в своей сфере надзора, обязательные для подведомственных им производств.
Основными задачами органов федеральной инспекции труда являются:
обеспечение соблюдения и защита трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства;
обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства1;
доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 355 ТК).
Статья 356 ТК закрепила основные полномочия органов федеральной инспекции труда. Эти органы реализуют следующие основные полномочия:
осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением в организациях трудового зконодательства посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечения виновных к ответственности в соответствии с федеральным законом;
анализируют обстоятельства и причины выявленных правонарушений, принимают меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав;
осуществляют рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере труда;
проводят предупредительный надзор за строительством новых и реконструкцией действующих объектов производственного назначения, вводом их в эксплуатацию;
осуществляют надзор и контроль за порядком расследования и учета несчастных случаев на производстве;
анализируют состояние и причины производственного травматизма;
В настоящее время федеральная инспекция труда и ее органы на местах задачи по обеспечению соблюдения трудового законодательства, а также информацией о нем выполняют слабо, а порой этими проблемами вообще не занимаются участвуют в разработке норм и правил, а также государственных стандартов по безопасности труда и другие их полномочия.
Среди множества полномочий органов федеральной инспекции труда имеются и такие, как разрешение некоторых трудовых споров.
Федеральная инспекция труда и ее органы в своей деятельности руководствуются ст. 353—365 ТК и Положением «О федеральной инспекции труда».
Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда осуществляют свою деятельность во взаимодействии со специализированными федеральными* надзорами, органами прокуратуры, органами исполнительной власти, правовой и технической инспекциями труда объединений профсоюзов.
Должностные лица органов государственного надзора и контроля (государственные инспекторы) по охране труда имеют
право:
для проверки производства беспрепятственно посещать любые предприятия;
выдавать должностным лицам администрации работодателя обязательные для исполнения предписания;
участвовать в расследовании несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве, а также осуществлять самостоятельное их расследование;
получать информацию от должностных лиц администрации о состоянии условий и охраны труда и о всех несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях;
приостанавливать работу организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников;
выдавать работодателям обязательные к рассмотрению представления об устранении выявленных нарушений законодательства об охране труда;
проверять условия и охрану труда, в том числе предусмотренных коллективными договорами или соглашениями;
участвовать в работе комиссий по испытаниям и приемке в эксплуатацию производственных объектов и средств производства в качестве независимых экспертов;
обращаться в соответствующие органы с требованием о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, сокрытии фактов несчастных случаев на производстве;
участвовать в рассмотрении трудовых споров, связанных с нарушением законодательства об охране труда, обязательств по коллективным договорам или соглашениям с изменениями условий труда (ст. 22 Основ охраны труда).
Деятельность государственных инспекций надзора и контроля и их должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности (ст. 355 ТК). Полномочия органов федеральной инспекции труда, закрепленные в ст. 356 ТК, и основные права государственных инспекторов при осуществлении ими надзорно-контрольной деятельности (ст. 357 ТК) базируются на Конвенции МОТ № 81 (1947 г.) об инспекции труда. Внутри федеральной инспекции труда имеются две подсистемы. Одна — правовая, осуществляющая надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, другая — по охране труда. Их функции и обязанности государственных инспекторов закреплены в п. 10 Положения и’ в ст. 358 ТК.
Статья 360 ТК закрепила порядок инспектирования (проверок) организаций государственными инспекторами.
Государственные инспекторы труда за трудовые правонарушения могут налагать на виновных должностных лиц, работодателей штрафы. Их размеры предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в зависимости от вида трудового правонарушения (до 3-х, 10—15, 50 и 100 минимальных размеров оплаты труда).
Суммы этих штрафов направляются на бюджетный счет Минтруда России, которые используются на улучшение условий и охраны труда.
Эти инспекторы являются государственными служащими и на них распространяется законодательство о федеральной государственной службе, в том числе об ответственности (ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации».
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Раскройте понятие «защита трудовых прав» работников и его формы
2. Что такое государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, его значение.
3. Какие органы осуществляют государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и охраной труда, их права и обязанности’
4 Какими правами и обязанностями наделены государственные инспекторы