Миграция — это территориальное перемещение населения, сопровождающееся изменением места жительства.
Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в области миграции населения и координирующим эту работу, является Федеральная миграционная служба России (ФМС России)*.
* САПП РФ. 1993. №10. Ст. 836.
ФМС России, ее территориальные органы, подведомственные ей организации (центры размещения вынужденных переселенцев) и органы миграционной службы субъектов Федерации образуют государственную систему управления миграционными процессами в стране. ФМС функционирует во взаимодействии со всеми другими органами исполнительной власти и общественными объединениями. Она имеет также свои представительства при посольствах Российской Федерации за рубежом.
Миграционная политика государства корректировалась каждый год, начиная с 1993 г. И только в конце 1997 г., когда стали вырисовываться более или менее стабильные параметры миграционных потоков, Правительством была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998 — 2000 годы.* Основной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.
Основными задачами государственной миграционной политики являются:
защита прав и интересов мигрантов;
развитие системы миграционного контроля;
соблюдение государственных интересов при разработке и реализации миграционных программ и мероприятий;
регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития и экологической обстановки в регионах, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;
создание для приема и размещения мигрантов условий, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.
Органы миграционной службы создаются в местах наибольшего скопления беженцев и вынужденных переселенцев.
Постановлением Правительства от 22 января 1997 г. утверждено Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев*. Центр является государственным учреждением Федеральной миграционной службы и предназначен для временного проживания лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, прибывших с ними членов семьи, не достигших 18-летнего возраста, и вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения ими места жительства или места пребывания на территории России. Центр создается, реорганизуется и ликвидируется по решению ФМС России или по ее поручению территориальным органом миграционной службы.
* СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550.
Приказом Руководителя ФМС России от 16 февраля 1996 г. утверждено Положение о представительстве ФМС России при посольстве Российской Федерации за рубежом*. Основными задачами представительства являются:
* Российские вести. 1996. 28 мая.
осуществление взаимодействия и сотрудничества с миграционными властями государства пребывания;
сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике;
разработка предложений по расширению сотрудничества с государствами пребывания по вопросам вынужденной миграции и предотвращения неконтролируемой миграции;
изучение опыта государства пребывания в решении миграционных проблем в целях его использования в деятельности ФМС России.
Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев различное.
Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации. В силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности или политических убеждений он находится за пределами своей родной страны и не может или не желает в нее возвращаться, надеясь найти в России убежище и получить здесь жилье для временного поселения.
Закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»* определяет в соответствии с Конституцией РФ и нормами международного права правовой статус беженцев, порядок признания лица беженцем и устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся российскими гражданами.
* Ведомости РФ. 1993. № 12. Ст. 425.
Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. «О вынужденных переселенцах»* определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает (экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории РФ в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. Вынужденный переселенец — это гражданин России, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности под-вергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. В соответствующих случаях вынужденным переселенцем признается также иностранный гражданин или лицо без гражданства.
* СЗ РФ. 1995. №52. Ст. 5110.
В постановлении Государственной Думы от 2 декабря 1998 г.* содержатся рекомендации Правительству по устранению недостатков в деятельности ФМС России, нормализации миграционной ситуации в стране, обеспечению законных прав беженцев и вынужденных переселенцев, которых стало уже более пяти миллионов, созданию благоприятных условий для восстановления им утраченного жилья, работы, средств к существованию, социальных гарантий.
* СЗ РФ. 1998. №50. Ст. 6118.
Необходимость уделять больше внимания миграционным проблемам стала еще очевидней в конце 1999 г., когда органам исполнительной власти разных уровней пришлось заниматься вынужденными переселенцами из Чечни в связи с ведением там боевых действий против террористов и бандформирований.