§ 1. Организационно-правовая система управления
Содержание деятельности органов управления в сфере экологии за последние годы значительно расширилось и стало частью не только хозяйственной сферы, но и социально-культурной (наука, здравоохранение) и административно-политической (оборона, юстиция). Эта область управления превратилась в межотраслевую. Она прямо или косвенно затрагивает интересы каждого человека.
По утверждению ученых-экологов, защита окружающей среды и природных ресурсов уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных проблем для всего человечества. Основными причинами кризисной экологической ситуации является несоответствие между потребностями растущего населения на планете и ресурсами истощающейся природы, снижение стабильности биосферы, ухудшение генофонда человека, парниковый эффект.
В связи с глобальной угрозой изменения климата страны — члены ООН в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию подписали рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, которая ратифицирована Российской Федерацией 4 ноября 1994 г.* и вступила в силу с марта 1995 г.
В целях выполнения обязательств по реализации этой рамочной Конвенции ООН Правительством нашей страны 19 октября 1996 г. принята Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий»*. Задачами Программы, рассчитанной на 1997—2000 гг., являются: уменьшение ущерба от опасных изменений климата; обеспечение органов исполнительной власти информацией о текущих и прогнозируемых изменениях климата и их последствиях; создание научно-технической и нормативно-правовой базы по предотвращению опасных изменений климата и адаптации развития экономики России к изменениям климата.
* СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5012.
Для России характерен крайне низкий уровень осознания обстановки, сложившейся в экологической среде. Это особенно заметно в отношении использования Севера, весьма чувствительного к человеческому воздействию. Уязвимыми к изменениям климата являются сельское, лесное и водное хозяйство. Это связано главным образом с перераспределением осадков и увеличением числа засух. Значительны размеры территорий, пораженных водной и ветровой эрозией почв. В ряде областей в крайне неудовлетворительном состоянии находятся мелиорированные земли. Почвы, леса, животный мир деградируют. В результате — много экологически бедственных территорий (Байкал, Каспийское море, Курилы, Ладожское озеро, бассейн Волги, Алтай, Уральский регион). Практически половина населения живет в неблагоприятных экологических условиях, особенно в Кемеровской области и Башкирии, и в таких крупных городах, как Москва, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара. Основные источники загрязнения среды — экологически опасные предприятия, а в крупных городах — автотранспорт (на его долю приходится 70%). Ущерб от экологических правонарушений вплотную приблизился к половине национального дохода. В то же время в силу различных причин проблемам защиты природных ресурсов и охраны окружающей среды уделяется явно недостаточно внимания*.
* Российские вести. 1997. 23 и 28 янв.
Совершенно очевидно, что управление в сфере экологии должно осуществляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических факторов. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния.
Система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем — природоресурсового и природоохранительного. Природоресурсовое посвящено рациональному использованию природных ресурсов. Это — Земельный кодекс, Лесной кодекс*, Водный кодекс**, Федеральный закон «О недрах»*** и др.
* СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610.
** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 1996. № 5. Ст. 490.
*** СЗ РФ. 1995. №10. Ст. 823; 1999. №7. Ст. 879; 2000. №2. Ст. 141.
Система природоохранительного законодательства включает в себя значительное количество нормативных правовых актов. Они регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы ради сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйствен-ной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений. Важнейшими из таких нормативных актов являются Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»* Федеральные законы от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»**, от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе»***, от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»****, постановление Правительства от 10 января 1999 г. «О федеральной целевой программе «Охрана лесов от пожаров на 1999—2005 годы»**** и др.
* Ведомости РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457.
** СЗ РФ. 1995. №48. Ст. 4556.
*** СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
**** СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
***** СЗ РФ. 1999. №4. Ст. 554.
Таким образом, по вопросам экологии имеется обширный массив нормативного материала. Однако на практике многие его положения нарушаются, а природе наносится огромный ущерб. Имеется и ряд острых текущих проблем, например, по использованию, хранению и уничтожению ядерных отходов; ликвидации химического оружия; исполь-зованию отходов производства и потребления; сохранению национальных парков и других важных объектов природной среды; по вопросу экологического воспитания населения и борьбе с браконьерством*.
* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009; № 30. Ст. 3789; 1999. № 18. Ст. 2220.
Главная роль в реализации требований действующего законодательства принадлежит государственным органам.
Структуру федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство, на которое ст. 6 Закона «Об охране окружающей природной среды» возложен ряд задач. Правительство:
осуществляет реализацию государственной экологической политики и соответственно разработку и реализацию государственных, межгосударственных и региональных экологических программ;
координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, учреждений и организаций в области охраны окружающей природной среды;
устанавливает порядок образования и использования внебюджетного экологического фонда;
устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
принимает решение о прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности и подчинения, в случае нарушения ими природоохранительного законодательства.
Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере экологии играют Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России. В этой деятельности в соответствующих сферах участвуют и другие федеральные органы исполнительной власти — министерства: сельского хозяйства и продовольствия; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; государственные комитеты: по земельной политике; по рыболовству; федеральные службы: геодезии и картографии, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; пограничная служба, а также федеральные надзоры. Кроме того, в охране окружающей среды немалая роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, гражданам и их общественным объединениям (движение «зеленых» и др.).
Организация управления в сфере экологии представлена на схеме 27.
Схема 27. Организация управления в сфере экологии