§ 1. Организационно-правовая система управления
Особенностью управления строительно-жилищным комплексом является то, что на федеральном уровне оно осуществляется единым органом — Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Он выполняет в основном функции координации и функционального регулирования деятельности, а другие вопросы управления в сфере строительства решают почти все федеральные органы отраслевой и межотраслевой компетенции. Что же касается управления жилищно-коммунальной сферой, то оно находится преимущественно в компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Важнейшими нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере являются: Федеральные законы от 19 июля 1995 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации»*, от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»**, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики»***, Градостроительный кодекс РФ 1998 г.****. Положение о государственном учете жилого фонда в Российской Федерации, утвержденное Правительством 13 октября 1997 г.*****, и постановление Правительства от 29 марта 1999 г. «Вопросы реализации президентской программы «Государственные жилищные сертификаты»******.
** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473.
*** Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Ст. 876.
**** СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
***** СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.
****** СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1726.
Основное внимание федеральных органов исполнительной власти в современных условиях сосредоточено на реформировании жилищно-коммунальной сферы и на реализации государственной политики в промышленном и жилищном строительстве.
Жилищная сфера — одна из важнейших составных частей экономики России. Эта область народного хозяйства включает в себя строительство и реконструкцию жилья, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.
Жилой фонд — совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения и иные жилые помещения, пригодные для жилья.
Различаются виды жилищного фонда: государственный, муниципальный, общественный и частный.
Коммунальное хозяйство подразделяется на группы объектов: санитарно-техническое (водопроводы, канализация, предприятия по очистке городов); энергетические (электростанции, котельные, тепловые, электрические и газовые сети); транспортные (троллейбусы, трамваи); объекты внешнего благоустройства (путепроводы, зеленые на-саждения, мостовые, тротуары, водостоки, набережные, уличное освещение и др.).
Жилищно-коммунальное хозяйство в настоящее время находится в кризисном состоянии, которое во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика и собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила ситуацию. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию; капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам; упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства.
Поэтому Правительством принимаются меры для изменения сложившейся ситуации. Основная цель преобразований в жилищно-коммунальной сфере состоит в устранении противоречий между коммерческой устойчивостью предприятий коммунального хозяйства, обслуживающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.
Большинство россиян оплачивают лишь часть расходов жилищно-коммунальной сферы — остальное возмещают местные бюджеты, подпитывающиеся, в свою очередь, за счет трансфертов из центра. Города и села тратят на обслуживание коммунального хозяйства до 70% всех средств местных бюджетов, что, конечно, является непосильным бременем для большинства территорий. В то же время дальнейшее увеличение доли населения в оплате коммунальных расходов в условиях его массового обнищания весьма проблематично*.
* Российская газета. 1999. 22 янв.
Учитывая это, Правительство 2 августа 1999 г приняло постановление «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»*. В нем указана структура платежей граждан (кроме собственников частных домовладений) и порядок оплаты отдельных видов коммунальных услуг. Органам исполнительной власти и органам местного самоуправления рекомендовано: обеспечивать оформление договоров найма жилого помещения между нанимателями и собственниками жилья; перевести обслуживание жилищного фонда полностью на конкурсную основу; разработать и утвердить стандарты качества предоставляемых услуг; предусмотреть при формировании расходных статей бюджетов соответствующего уровня выделение средств на компенсацию затрат, связанных с предоставлением гражданам субсидий.
* СЗ РФ. 1999. № 33. Ст. 4116.
В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом про-житочного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. При этом в семье, в которой совокупный доход на одного человека не превышает установленного прожиточного минимума, собственные расходы на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда на одного человека. Такой порядок имеет своей целью создать условия, чтобы дотации шли в пользу малообеспеченных, а «богатые» должны платить за свое жилье полностью.
Постановлением Правительства от 11 января 2000 г. одобрена Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации*. В Концепции отмечается, что главным позитивным итогом реформ стал существенный рост доли жилья, возводимого за счет средств индивидуальных застройщиков. В настоящее время 57% всего жилищного фонда в России находится в частной собственности. В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищном строительстве задача государства заключается в поддержании платежеспособного спроса различных слоев населения на рынке жилья за счет создания условий для развития рыночных механизмов мобилизации внебюджетных ресурсов общества и направления их в кредитно-финансовую сферу посредством развития системы долгосрочного жилищного ипотечного кредитования, перехода от практики строительства жилья за счет бюджетных средств и его последующего бесплатного распределения к приобретению населением готового жилья на свободном рынке за счет собственных и кредитных средств. За государством по-прежнему остается и функция обеспечения жильем на условиях социального найма тех граждан, которые по уровню дохода не в состоянии приобрести жилье в собственность даже с помощью долгосрочного кредита и безвозмездных субсидий, покрывающих часть стоимости жилья.
* СЗ РФ 2000 № 3. Ст. 278
Организация управления жилищно-строительным комплексом представлена на схеме 26.
Схема 26. Организация управления жилищно-строительным комплексом