§ 2. Законодательные основы государственной службы
Круг и содержание нормативных правовых актов, которыми регулируются вопросы государственной службы, предопределяются условиями (предпосылками) возникновения и реализации государственно-служебных отношений. Это прежде всего означает то, что до решения вопросов, связанных с замещением должности и осуществлением го-сударственными служащими своих полномочий, необходимо определить систему органов государственной власти и их внутреннюю (организационно-штатную) структуру, утвердить перечень государственных должностей и классифицировать их по категориям и группам, установить объем полномочий и функций по каждой должности, а также квалификационные требования к государственным служащим, замещающим эти должности (по образованию, стажу и опыту работы по специальности и т. д.).
При определении правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений в законодательстве должны быть установлены: его права, обязанности и гарантии; ограничения, связанные с государственной службой; поощрения и ответственность.
Необходимой предпосылкой реализации государственно-служебных отношений является определение конкретных государственных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием граждан на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должностях, присваивать им квалификационные разряды (воинские и специальные звания, классы, чины, дипломатические ранги).
Важный элемент работы с кадрами государственных органов — осуществление государственной кадровой политики. Кадровая политика закрепляется в законах, других нормативных правовых актах, посредством которых и претворяется в жизнь. Успех кадровой политики прямо зависит от качества государственного аппарата, от исполнения им законодательства, от его исполнительской дисциплины.
Государственная служба РФ включает в себя два вида: 1) федеральную государственную службу и 2)государственную службу субъектов Федерации. Такое деление государственной службы на виды предопределяет существование двух видов законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения. Законодательство о государст-венной службе состоит из федеральной Конституции, Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», других федеральных законов и многочисленных иных нормативных правовых актов, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Конституция РФ играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности РФ относятся к категории «А» и в чем заключаются их отличия от других государственных должностей (категорий «Б» и «В»). В ней определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения государственной службы. Основная цель этого закона — создание единой общефедеральной правовой базы государ-ственной службы, придание ей профессионального характера. Закон способствует развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Он направлен не только на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, но и на обеспечение их правовой и социальной защищенности.
Закон содержит много новых фундаментальных понятий: что такое государственная должность, государственная служба, государственный служащий, квалификационный разряд и др. Он повышает требования к желающим занять или уже занимающим государственные должности гражданам: специальное образование, аттестации, квали-фикационные экзамены, система жестких дисциплинарных взысканий вполне в состоянии создавать серьезные преграды на пути некомпетентных или недобросовестных служащих.
Имеется ряд федеральных законов, регламентирующих особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. К ним относятся: Федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.*, «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г.**, «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г.***, «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.****. Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г.*****. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.******, и др.
* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
** СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2332; 2000. № 1 (Часть II). Ст. 12.
*** СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682.
**** СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
***** Ведомости РФ. 1993. № 29. Ст. 1110.
****** Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
По ряду вопросов государственной службы имеются Указы Президента: «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г.*, «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г.**, «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» от 9 марта 1996 г.***, «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» 6т 30 января 1996 г.****, «Вопросы прохождения военной службы» от 16 сентября 1999 г.*****
* СЗ РФ.1995.№3.Ст.173.
** СЗ РФ. 1997. № З6.Ст.4129.
*** СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1036.
**** СЗ РФ.1996.№6.Ст.533.
***** СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534
Многие вопросы федеральной государственной службы регулируются дисциплинарными уставами и положениями, положениями о конкретных органах и их подразделениях и другими нормативными актами Правительства, министерств и ведомств.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает право субъектов Федерации самостоятельно регулировать многие вопросы государственной службу с учетом местных условий и обычаев, а именно:
определять порядок подбора лиц для замещения государственных должностей категорий «Б» и «В»;
устанавливать перечень документов и условий для проведения конкурса на замещение вакантных должностей, порядок и условия аттестации;
определять размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, другие требования к государственным должностям государственной службы;
устанавливать порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих, рассмотрения обращений и принятия по ним решений,
участия государственного служащего в органе управления коммерческой организации;
определять денежное содержание и иные выплаты и надбавки государственным служащим, создавать органы по вопросам государственной службы, а также решать некоторые другие вопросы.
В целом государственная служба — сложный комплексный правовой институт, регулируемый рядом отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.). Трудовая деятельность в государственных органах на должностях, не относящихся к государственным, а также в негосударственных организациях (хозяйственных товариществах, акционерных обществах, учреждениях, организациях и на предприятиях) регулируется законодательством о труде.
Что касается муниципальной службы, т. е. профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления, то она не относится к государственной службе. Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»* устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных слу-жащих. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией России, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»**, указанным выше Федеральным законом от 8 января 1998 г. и другими федеральными законами.
* СЗ РФ 1998. №2. Ст. 224
** СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.