§ 2. Нормы административного права
Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.).
Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Целям исполнения и применения законодательства служит и правотворческая деятельность самих органов исполнительной власти. В случаях, когда нормы законов не имеют прямого действия, эту роль выполняют подзаконные акты, издаваемые Правительством, федеральными и региональными органами исполнительной власти. Дета-лизируя и конкретизируя конституционные и законодательные нормы, подзаконные акты делают их реально «работающими».
Существуют различные виды административно-правовых норм (см. схему 3). Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются; порядок действия норм в пространстве и другие признаки.
По содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты — совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отношений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:
закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;
определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;
устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;
регулирующие административно-процессуальную деятельность;
обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;
Схема 3. Классификация административно-правовых норм
определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
Те группы административно-правовых норм, которые определяют права, обязанности и ответственность участников регулируемых ими отношений, принято называть материальными — например, статьи многочисленных положений о субъектах государственного управления. Административно-правовые нормы, которые определяют порядок (процедуру) реализации норм материального права, называются процессуальными — например, разделы Кодекса об административных правонарушениях РСФСР* (КоАП), регулирующие производство по соответствующим категориям дел.
* Ведомости Верховного Совета РСФСР (в дальнейшем — Ведомости РСФСР). 1984. № 27. Ст. 909 (с последующими изменениями и дополнениями).
Деление административно-правовых норм по их содержанию имеет важное значение при изучении курса административного права, позволяя группировать в определенной последовательности объемный нормативный материал.
По форме выражения (способу воздействия на участников регулируемых отношений) административно-правовые нормы бывают обязывающими, запрещающими, уполномочивающими (дозволительными), стимулирующими (поощрительными) и рекомендательными.
Примером обязывающей нормы, т.е. содержащей предписание действовать должным образом, является ст. 92 Водного кодекса РФ*, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде и др.
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11—15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции»*, где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее — Ведомости РСФСР). 1991. № 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее — Ведомости РФ). 1993. № 10. Ст. 360; № 32 Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; СЗ РФ. 1999 № 14. Ст. 1666; № 29. Ст. 3698; № 49 Ст. 5905.
Стимулирующие (поощрительные) нормы предусматривают средства (меры) материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).
Важное значение имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, т.е. начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.
Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, например, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обратной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.
Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Исходя из этого различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации или региона; нормы межотраслевого и отраслевого характера; нормы (и акты) локального (внутриорганизационного) характера.
По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) — это так называемые специальные субъекты.
Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими административные правоотношения. Например, ст. 13 КоАП предусматривает, что административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным на то органам привлечь виновного к административной ответственности.
Диспозиция — центральная часть административно-правовой нормы — определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права.
В санкции административно-правовой нормы указываются неблагоприятные последствия, наступающие для нарушителей установленного данной нормой правила.
Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного акта. Специфика этой нормы заключается в том, что санкция (как в ряде случаев и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, — зачастую она предусмотрена другим актом.
Например, Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утвержденный Правительством 4 октября 1999 г.*, изложен в п. 1—5 этого нормативного правового акта, а в п. 6 указано, что за искажение отчетности названные лица несут ответственность, установленную законодательством РФ. Следовательно, п. 6 не содержит конкретных санкций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном случае могут быть представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»**, а негосударственных служащих (руководителей предприятий) — нормами Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ.
* СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5034.
** СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974
Реализация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе госу-дарственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса. Исполнение — это совершение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм осуществляется орга-нами исполнительной власти (должностными лицами) и практически выражается в издании ими индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Например, издание Президентом указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции.
Таким образом, административное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений
Акты органов законодательной и исполнительной власти, содержащие административно-правовые нормы, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, именуются источниками административного права.
После распада СССР и образования Содружества Независимых Государств (СНГ) следует различать акты: 1) Российской Федерации (России, ранее — РСФСР); 2) СНГ, принятые с участием России и действующие на ее территории; 3) акты СССР, применяемые постольку, поскольку соответствующих актов России еще не имеется, при условии, что они не противоречат российскому законодательству. Кроме того, имеются международные акты, выполнять которые обязалась Российская Федерация.
Из ст. 5 Конституции следует, что, будучи субъектами Российской Федерации, республики (государства) имеют свои конституции и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа — свои уставы и законодательство. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции, административное и админи-стративно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Источниками административного права России являются: Конституция; законы (федеральные конституционные и федеральные), в которых содержатся административно-правовые нормы; соответствующие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ* и другие отраслевые кодексы); нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административно-правовые отношения.
* Ведомости РФ 1993. №31. Ст. 1224.
Важнейшими официальными изданиями, где публикуются административно-правовые акты, являются Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. — Ведомости Съезда народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации), Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Российская газета*.
* СЗРФ 1994. №8. Ст. 801.
Федеральным законом от 22 октября 1999 г.* Парламентская газета объявлена официальным периодическим изданием Федерального Собрания, где публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания.
* СЗ РФ 1999. №43. Ст. 5124.
В стране проводится большая работа по совершенствованию законодательства и его систематизации (прежде всего кодификации). Многие нормативные акты признаются утратившими силу, вместо них принимаются новые, адекватные реальным современным потребностям общества и государства.
В целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности и укрепления конституционной законности 6 февраля 1995 г. Президентом был издан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»*. Он ставит задачу создания официального, систематизированного, полного собрания действующих на территории России нормативных актов. Утверждено Положение о Временной комиссии по подготовке и изданию Свода и ее персональный состав.
* СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 509.
Необходимость в составлении и издании Свода законов возникла в связи с тем, что современное законодательство крайне запутано и противоречиво, ориентироваться в нем крайне сложно не только гражданам, но и квалифицированным юристам.
Прежде всего предстоит провести ревизию всего законодательства, начиная с 1917 г. Итогом, как определено приведенным Указом, станет хронологическое собрание действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях. Следующий этап — разграничение собранного материала по принципу: акты жизнеспособные, акты устаревшие либо противоречащие действующему законодательству. Каждый акт (вне зависимости от того, останется ли он в числе действующих или будет отменен) пройдет не только юридическую экспертизу, заключение по нему представят ведущие специалисты соответствующих отраслей знаний и народного хозяйства. Одновременно будут определены принципы основ формирования Свода на бумажных носителях, т. е. в традиционном и привычном виде книжных томов.