Глава 5. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Экологический контроль представляет собой одну из основных функций государственного экологического управления. Его конечной целью является поддержание благоприятного качества окружающей природной среды посредством обеспечения выполнения экологических правил и норм всеми субъектами, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов или влияет на состояние окружающей природной среды.
Исходя из задач экологического контроля, предусмотренных Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 68), можно определить его как совокупность государственных и общественных мероприятий по наблюдению за состоянием природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверке соблюдения экологических требований предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами.
Объектами экологического контроля являются:
— природная среда, ее состояние и изменения;
— деятельность по выполнению обязательных планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды;
В процессе осуществления экологического контроля применяются разнообразные методы наблюдение за состоянием окружающей природной среды; сбор, анализ к обобщение информации; проверка выполнения экологических правил и норм проведение экологической экспертизы; предупреждение и пресечение экологических правонарушений; принятие мер для возмещения экологического вреда, привлечения виновных лиц административной и уголовной ответственности и др.
В систему экологического контроля входят: государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственный, производственный и общественный контроль (ст. 68 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды (экологический мониторинг) имеет своими задачами:
— наблюдение за состоянием окружающей природной среды и отдельных природных объектов, за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения почв, атмосферного воздуха, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, здоровье человека;
— обобщение и оценку полученной информации о состоянии окружающей природной среды;
— прогнозирование изменений состояния окружающей природной среды с целью предупреждения его отрицательных экологических последствий;
— обеспечение информацией о состоянии и изменениях окружающей природной среды заинтересованных организаций и населения.
В зависимости от объектов экологического мониторинга он подразделяется на общий — мониторинг окружающей природной среды, и отраслевой — мониторинг природных объектов.
Порядок организации и проведения государственного экологического мониторинга регулируется федеральными законами (Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Лесным, Водным, Земельным кодексами, законами о недрах, о животном мире и т. д.) и другими актами экологического законодательства.
Организационной основой государственного экологического мониторинга является федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. В структуру этого органа входят подразделения различного уровня, на которые возложены функции по проведению экологического мониторинга: посты и станции наблюдения, осуществляющие сбор информации об окружающей природной среде; территориальные, региональные центры наблюдения, научно-исследовательские учреждения, которые проводят анализ и оценку полученных данных, разрабатывают прогнозы. Компетенция Росгидромета охватывает мониторинг поверхностных пресных вод и морской среды, почв, атмосферного воздуха, околоземного пространства и др.
Отраслевой мониторинг осуществляется специально уполномоченными органами государственного экологического управления по отдельным видам природных ресурсов.
Мониторинг земель — система наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов (ст. 109 Земельного кодекса РСФСР). Он проводится Государственным комитетом РФ по земельной политике.
Мониторинг лесов — система наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда (ст. 69 Лесного кодекса РФ). Его осуществление возложено на Федеральную службу лесного хозяйства России.
Мониторинг водных объектов — система регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. Указанный мониторинг возложен на органы управления водным хозяйством в составе Министерства природных ресурсов РФ совместно с органами управления использованием и охраной недр, а также Росгидромета и Госкомэкологии России (ст. 78 Водного кодекса РФ).
Мониторинг объектов животного мира — система регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания (ст. 15 Федерального Закона «О животном мире»). Этот мониторинг осуществляется органами Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, Государственного комитета РФ по рыболовству, Госкомэкологии России, Рослесхоза и др.
В осуществлении государственного экологического мониторинга принимает участие и ряд других органов специального управления в пределах своей компетенции — Государственная санитарно-эпидемиологическая служба, Госгортехнадзор, Госатомнадзор и др.
Мониторинги отдельных природных ресурсов (отраслевые) являются составными частями системы государственного мониторинга окружающей природной среды.
Общее руководство созданием и функционированием единой государственной системы экологического мониторинга осуществляет в установленном порядке Госкомэкология России (п. 7 Положения о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды).
Государственный экологический контроль представляет собой один из видов административно-управленческой деятельности и предполагает в отличие от мониторинга не только сбор и анализ необходимой информации, но и проверку соблюдения экологических требований и нормативов субъектами природопользования, выявление нарушений экологического законодательства. Он носит надведомственный характер и включает в свою систему органы общей и специальной компетенции, осуществляющие управление в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среда. Особое место среди них занимают специальные природоохранительные инспекции — государственная лесная охрана, охотничья инспекция, рыбоохрана, государственная санитарно-эпидемиологическая служба и др.
Организация и проведение государственного экологического контроля и обеспечение межотраслевой координации деятельности государственных органов в этой сфере возложены на Государственный комитет РФ по охране окружающей природной среды.
Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке:
— посещать предприятия, организации и учреждения независимо от их форм собственности и подчинения, знакомиться с документами и иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей;
— проверять работу очистных сооружений, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды;
— выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;
— устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов и сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей природной среды;
— назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения;
— требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации объектов;
— привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд (арбитражный суд) о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека экологическими правонарушениями;
— принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и здоровью человека.
Решения государственных органов экологического контроля могут быть обжалованы в суд.
Производственный контроль осуществляется экологической службой предприятий, организаций и учреждений (должностными лицами, лабораториями, отделами и т. д. по охране окружающей среды), деятельность которых связана с использованием природных ресурсов или оказывает влияние на окружающую природную среду. Задача производственного экологического контроля — проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдения нормативов качества окружающей природной среды, выполнения требований экологического законодательства на конкретном предприятии, в организации, учреждении. Он может выражаться в контроле за выбросами загрязняющих веществ, за выделением и освоением средств на природоохранные мероприятия, за работой очистных сооружений и т. д.
В рамках общественного контроля граждане и их организации, общественные объединения и экологические движения могут самостоятельно или совместно с государственными органами участвовать в реализации экологических мероприятий, проверке выполнения требований экологического законодательства предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами, выявлении и пресечении экологических правонарушений*.
________
* Полномочия граждан и общественных экологических объединений в данной сфере рассматриваются в главе 1 учебного пособия.
В охране окружающей природной среды принимают участие различные массовые общественные организации (профсоюзные, молодежные и др.), а также специализированные экологические формирования (общества охраны природы, экологические партии и др.). Расширяется деятельность экологических движений, объединяющих граждан в защиту отдельных природных объектов и комплексов, в связи с решением зональных экологических проблем (охраной озера Байкал, реки Волги и др.).
Важное звено экологического контроля — экологическая экспертиза, а также предшествующая ей оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), которые образуют взаимосвязанный комплекс средств, обеспечивающих предупреждение экологически вредной деятельности и учет экологических требований на стадии принятия хозяйственных и иных решений.
В целях реализации ст. 41 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и выполнения обязательств РФ в связи с подписанием международной Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» было принято Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ, утвержденное приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов от 18 июля 1994 № 222.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства РФ при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. Она организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации хозяйственной и другой деятельности.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится при подготовке следующих видов обосновывающей документации:
— концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;
— схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;
— градостроительной документации (генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т. д.);
— документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;
— предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и проектов строительства новых, реконструкции и расширения действующих хозяйственных и иных объектов и комплексов (п. 2.1 Положения).
При подготовке документации, обосновывающей развитие ряда объектов и видов хозяйственной и иной деятельности, проведение ОВОС является обязательным. Перечень таких видов и объектов приводится в приложении к Положению об оценке воздействия на окружающую среду в РФ. Целесообразность проведения ОВОС по остальным видам и объектам деятельности определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению органов по охране окружающей природной среды.
Результатом проведения ОВОС является вывод о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду.
Обосновывающая документация по реализации видов и объектов хозяйственной деятельности, содержащая результаты проведения ОВОС, представляется на государственную экологическую экспертизу.
Экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст. 1 Федерального Закона «Об экологической экспертизе»).
Таким образом, сущность экологической экспертизы заключается в предварительной (на стадии принятия решения и разработки проекта) проверке соответствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям, а ее цель — в предупреждении вредных экологических и иных последствий такой деятельности.
Правовой основой экологической экспертизы являются Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральный Закон «Об экологической экспертизе», Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698.
В зависимости от порядка организации и проведения экологическая экспертиза делится на два вида: государственная и общественная.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами. Исключительное право на ее проведение и соответствующие функции принадлежат Государственному комитету РФ по охране окружающей среды и его территориальным органам (ст. 13 Федерального Закона «Об экологической экспертизе», п. 6 Положения о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды). Они наделены правом назначать экологическую экспертизу и контролировать выполнение ее требований. Государственная экологическая экспертиза может проводиться на двух уровнях — федеральном и субъектов РФ.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе проведение экологической экспертизы.
Проведение государственной экологической экспертизы является обязательным в установленных законом случаях, а общественная экологическая экспертиза осуществляется в инициативном порядке. При этом общественная экологическая экспертиза может проводиться до государственной или одновременно с ней.
Участниками (субъектами) государственной экологической экспертизы выступают:
— специально уполномоченный государственный орган, организующий проведение экспертизы (орган системы Госкомэкологии России);
— экспертная комиссия (эксперты), формируемая специально уполномоченным органом по проведению экспертизы;
— заказчик документации, подлежащей экспертизе, — предприятие, организация, учреждение, в отношении объектов которого должна проводиться экологическая экспертиза.
Объектами экологической экспертизы могут быть принимаемые хозяйственные и иные решения; деятельность, оказывающая воздействие на окружающую природную среду, а также ее результаты.
Так, обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:
— проекты правовых актовРФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;
— проекты комплексных и целевых федеральных программ;
— проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования;
— проекты схем развития отраслей народного хозяйства;
— проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;
— проекты инвестиционных программ;
— проекты комплексных схем охраны природы;
— технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности;
— проекты международных договоров;
— договоры, предусматривающие использование природных ресурсов;
— материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказывать воздействие на окружающую природную среду;
— проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги;
— проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, создания особо охраняемых природных территорий;
— иные виды документации.
Экологическая экспертиза основывается на принципах:
— презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
— обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
— комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
— обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
— достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
— независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий;
— научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
— гласности, участия общественных организаций, учета общественного мнения;
— ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Стадии экспертного процесса подробно урегулированы законодательством. Его результатом становится заключение экологической экспертизы — документ, подготовленный экспертной комиссией, который содержит обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экологической экспертизы.
Заключение экспертной комиссии подлежит утверждению специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, после чего оно приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Аналогичный порядок утверждения предусмотрен законом и для заключения общественной экологической экспертизы.
Заключение экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экологической экспертизы. Правовым последствием отрицательного заключения будет запрет реализации объекта экологической экспертизы.
Заключение экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке.