1. Надлежащее использование земельного участка является важнейшим условием сохранения права пользования этим участком за лицом, не являющимся его собственником. Согласно п.2 ст.264 ГК РФ, лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
В соответствии со ст.266 ГК РФ гражданин, обладающий земельным участком, составляющим объект права государственной или муниципальной собственности, на праве пожизненного наследуемого владения, имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, по правилу ст.20 Кодекса, не может принадлежать гражданам и юридическим лицам. Такое право сохраняется только за теми гражданами и юридическими лицами, которые приобрели его до введения в действие Кодекса. Вправе иметь земельные участки в постоянном (бессрочном) пользовании государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления. Перечисленные субъекты права постоянного (бессрочного) пользования на имеющееся у них имущество могут иметь только право оперативного управления, которое определено ст.296 ГК РФ. Осуществление этого права зависит от собственника, который вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Общим основанием принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, комментируемая статья считает ненадлежащее использование участка. В чем именно заключается ненадлежащее использование, раскрывает п.2 ст.45 Кодекса (см. комментарий к этой статье).
2. Ненадлежащее использование земельного участка, предоставленного в пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование может выражаться в совершении административных правонарушений, предусмотренных, например, ст.8.6, 8.7, 8.8 и некоторыми другими статьями гл.8 и 10 КоАП РФ (см. также комментарий к ст.74 Кодекса). Принудительное прекращение прав на земельный участок допускается только в том случае, когда пользователь и после применения мер административной ответственности продолжает ненадлежащее использование земельного участка.
3. Система исполнительных органов государственной власти была преобразована Указом Президента РФ от 09.03.2004г. N 314 (с изменениями, внесенными Указами Президента РФ от 20.05.2004г. N 649 и от 15.03.2005г. N 295). Исполнительными органами государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.08.2004г. N 418 являются:
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (ФАКОН) с его местными органами, действующее в системе Минэкономразвития РФ. ФАКОН осуществляет «государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель» (п.1 Положения).
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральное агентство по недропользованию, находящиеся в ведении Минприроды РФ;
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации;
ФАКОН переданы функции Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства и его органов на местах.
Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти и между собой.
Указанные исполнительные органы государственной власти не только налагают штраф за нарушение земельного законодательства, но и одновременно выносят предупреждение виновному лицу с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок. Основные элементы содержания предупреждения перечислены в комментируемой статье, а форма предупреждения установлена Правительством РФ.
Отмеченные в предупреждении нарушения должны быть устранены в срок, указанный в предупреждении.
4. Если нарушения, отмеченные в предупреждении, не будут устранены в указанный в предупреждении срок, то контролирующий орган направляет материалы о прекращении прав на земельный участок тому исполнительному органу государственной власти или органу местного самоуправления, который принимал решение о предоставлении земельного участка на условиях пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования.
5. По заявлению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о прекращении права на земельный участок, поданному в суд, может быть принято решение о прекращении права. После истечения срока на обжалование решения, предусмотренного процессуальным законодательством, заявитель — исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления — направляет в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявление о регистрации прекращения права на земельный участок. Таким органом в соответствии с ФЗ от 21.07.1997г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» является соответствующее учреждение юстиции.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества.
6. Виновные в нарушении земельного законодательства лица, права которых на земельный участок прекращены, обязаны возместить вред, причиненный ненадлежащим использованием земельного участка. Получая предоставленный ему земельный участок, соответствующий участник земельных отношений принимает на себя обязательства, предусмотренные условиями предоставления участка. Если неисполнение принятых обязательств повлекло за собой причинение имущественного вреда, то на землепользователя, лишенного права на земельный участок, возлагается обязанность загладить причиненный вред. Общее требование закреплено в ст.393 ГК РФ: должник обязан возместить кредитору убытки, вызванные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства. В ст.76 Кодекса это положение конкретизируются применительно к особенностям таких объектов, как земельные участки. Но и в этой статье предъявляется требование возмещения вреда в полном объеме, что означает в соответствии со ст.15 ГК РФ возмещение реального ущерба в имуществе и упущенной выгоды.
7. Как и любое другое судебное решение по гражданскому делу, решение об изъятии земельного участка в связи с ненадлежащим его использованием, может быть обжаловано в соответствии с правилами процессуального законодательства.