§ 6. Земли водного фонда и водоохранные зоны Правовой режим земель водного фонда
Земельное законодательство предусматривает правовой режим категории земель водного фонда, который наиболее приспособлен к охране водных объектов. В России и других странах СНГ названный правовой режим существует с конца 60-х гг. Имеются отдаленные аналоги этого института в США, Франции, Испании. Категория земель водного фонда по своему определению связана с водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями.
Первоначальная редакция ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. дает следующее определение земель водного фонда:
«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».
Как видно из этого определения, ЗК РФ вносит еще одно существенное дополнение, а именно: называет водоохранные зоны и зоны охраны водозаборов. Эти дополнения Кодекса были вызваны потребностями охраны экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного фонда, ибо они служат, помимо всего прочего, охранительным барьером сопряженных с ними водных объектов.
«Статья 102. Земли водного фонда.
1. К землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.
3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.
4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством».
Таким образом, водоохранные зоны официально выпали из категории земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда категорически запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли водоохранных зон и т.д.). Однако за этим «просто» скрывается более свободное обращение природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.
Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с 1968 г., когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель, содержащаяся в действующем ЗК РФ, не дает исчерпывающего перечня земель, охватываемых этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать. Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим другой критерий, и этот критерий должен делать категорию земель водного фонда единственной в своем роде. При выработке названного критерия следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов. Очевидно, в составе этих земель могут быть участки, занятые достаточно крупными водными объектами и гидротехническими сооружениями, а не единичными прудами сельскохозяйственного назначения. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда в сравнении с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Это будет означать существенные ограничения для всякого использования, не соответствующего целевому назначению. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют и еще одну причину — отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще не освоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.
Вообще государственная форма собственности на большую часть водного фонда и земли водного фонда представляется необходимым условием для ведения полноценного водного хозяйства, гарантом его нормального развития.
С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно ст. 27 ЗК РФ «Ограничение оборотоспособности земельных участков», это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно ст. 27 ЗК РФ, к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС.
Действующее же водное законодательство прямо и четко определяет исключительно государственную собственность на водные объекты, включая в их состав и земли, кроме прудов и обводненных карьеров.
Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу, не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно, согласно ст. 10 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 «О плате за землю», налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили <1>. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за не покрытые водой земли, т.е. не только за дно, но и за берег. Теперь, со вступлением в силу гл. 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов. Данная налоговая льгота обусловлена теми ограничениями, которые предусмотрены законодательством, в частности, в связи с целевым назначением земель водного фонда.
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.
Однако следует отметить, что сам факт перевода земельного участка в категорию земель водного фонда не означает автоматическое освобождение от земельного налога. Далеко не все земли водного фонда заняты водными объектами; согласно ст. 102 ЗК РФ, к ним также относятся водоохранные зоны, зоны охраны водозаборов, земли ГТС и т.д. При этом земли, занятые ГТС и водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они объекты налогообложения.
Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения черты поселений;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В свою очередь, перевод участков других категорий в состав земель водного фонда должен регламентироваться другими статьями, посвященными другим категориям. В частности, согласно ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», перевод земель сельхозназначения возможен при непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства земельных участков, и тогда они могут попасть в состав земель водного фонда <1>. Однако должной детализации нет, поэтому, например, неясно, является ли образование водохранилища основанием для перевода участка в состав земель водного фонда. В статье 11 упомянутого Закона, посвященной переводу земель лесного фонда, говорится о нуждах энергетики, а гидротехническое строительство и наполнение водохранилищ происходит нередко именно для этого. Но об этом нужно догадываться. Да, в ст. 102 ЗК РФ сказано о резервировании земель в целях строительства водохранилищ, но указано, что это земли водного фонда. Может быть, это земли запаса?
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Поэтому земельное законодательство, и в частности ЗК РФ, нужно уточнять именно в вопросе о землях водного фонда, об их строгом режиме и формировании.
Таким образом, правовой институт земель водного фонда не является достаточно развитым и полным. В связи с этим задавались даже вопросом принять отдельный закон о землях водного фонда, но с таким же успехом можно разработать федеральные законы по всем категориям земель.
Водоохранные зоны и защитные округа
Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.
Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.
Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся ст. ст. 111 — 113 ВК РФ 1995 г. и Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» <1>.
<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.
Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и, таким образом, получили большую юридическую силу.
Согласно новому ВК РФ, в границах водоохранных зон запрещается:
использование сточных вод для удобрения почв;
размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны — прибрежной защитной полосы дополнительно запрещаются распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.
Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос осуществляется специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.
Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос — в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос — для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.
Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах необходимо неукоснительно соблюдать. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов, водотоков и даже питьевых водохранилищ, а для некоторых хозяйственников распаханные вплоть до уреза воды сельскохозяйственные угодья являются чуть ли не предметом особой гордости. Подобные действия наносят экологический вред и действующим законодательством воспрещены.
В настоящее время компетентные органы предпринимают усилия по восстановлению правопорядка в пределах водоохранных зон. Однако вряд ли их усилия будут иметь окончательный успех, если до сих пор нет адекватного налогового обложения владельцев прибрежных земель. Земли, занятые водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они — объекты налогообложения. Последнее не представляется целесообразным: раз землевладельцы отягощены рядом ограничений, значит, они теряют возможность получения дохода от деятельности, которая воспрещена в водоохранных зонах и зонах охраны водозаборов. Поэтому можно в связи с этим предусмотреть некоторые налоговые и кредитные льготы. Вырученные деньги собственники недвижимости, расположенной в черте водоохранной зоны, смогут потратить на очистные сооружения и канализацию.
Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10 — 15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!» <1>.
<1> Сивкова В. Не сопрут ли пруд? // Аргументы и факты. 2006. N 50. С. 17.
Накопившийся большой опыт проектирования зон и полос рек, озер, водохранилищ послужил основанием для разработки Центром российского регистра гидротехнических сооружений и Государственного водного кадастра макета проекта водоохранной зоны водного объекта и его прибрежной защитной полосы <1>. Он предусматривает подробное описание природных условий местностей: климат, рельеф, почва, растительный покров, геоморфологические, геологические, гидрологические, гидрогеологические характеристики и т.д. В проекте целесообразно указывать на предельные температуры воздуха, среднемноголетнюю сумму осадков, соотношение между площадью самого водного объекта и его водосбором, глубину залегания водоупоров, водоносных горизонтов и их водообильность, гумусность, кислотность, водопроницаемость почвенного покрова. Не обходятся вниманием и характеристики самого водного объекта: уровневые режимы, количество притоков, площадь акватории, источники питания и т.д. Предлагаются также и другие конкретные рекомендации. Так, в водоохранную зону главного водного объекта (река, озеро, водохранилище, море) входят притоки на расстоянии до 2 км от их устья, а также непосредственно примыкающая к котловине (чаше) водоема или к речной долине (если долина не шире 1 км) часть овражно-балочной сети. Таким образом, модель проекта приближается к пониманию того обстоятельства, что всевозможные защитные зоны и полосы должны быть ландшафтно обусловлены и подходить под профиль речной долины и озерной котловины.
<1> СПС. Документ не был опубликован.
Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования <1>.
<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.
В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зон названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещено размещение объектов, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.
Проекты округов санитарной и горно-санитарной охраны разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вопросы для повторения
Дайте характеристику предмета и метода регулирования водного права.
Каковы составные части поверхностного водного объекта по водному законодательству?
Что нового привносит ВК РФ 2006 г. в право собственности на водные объекты и в порядок водопользования?
В чем отличие между водным налогом и водными платежами, предусмотренными договорами?
В чем заключается бассейновый подход в управлении водным хозяйством России?
Каково назначение и в чем отличия водоохранных зон, округов санитарной и горно¬санитарной охраны?