§ 2. Рассмотрение и разрешение дел об оспаривании нормативных правовых актов
Общая характеристика. Правовые нормы о рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов являются новеллой арбитражного процессуального законодательства.
Если до принятия АПК РФ 2002 г. практически все дела об оспаривании нормативных правовых актов находились в подведомственности судов общей юрисдикции, то в настоящее время в АПК РФ закреплено правило, в соответствии с которым арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, при условии если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом (ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ) <*>.
———————————
<*> Пункт 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ» // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.
На принятие решения о включении в АПК главы об оспаривании нормативных правовых актов повлияло несколько факторов. Во-первых, в нескольких федеральных законах была установлена подведомственность дел данной категории арбитражному суду. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в своих Постановлениях от 16 июня 1998 г. N 19-П, от 28 мая 1999 г. N 9-П высказал правовую позицию, согласно которой положения ст. ст. 125, 126, 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления, в том числе арбитражными судами, проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (пп. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ <*>.
<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004; 1999. N 23. Ст. 2890.
В настоящее время компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов установлена в следующих федеральных законах.
В соответствии со ст. 7.1 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» с изм. от 7 июля 2003 г. N 125-ФЗ <*> споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Поскольку государственное регулирование данных тарифов осуществляется посредством нормативных правовых актов, то споры, связанные с государственным регулированием, есть не что иное, как оспаривание нормативных правовых актов, принятых соответствующими компетентными органами — Правительством РФ, Федеральной энергетической комиссией РФ, региональными энергетическими комиссиями <**>.
———————————
<*> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2894.
<**> Вестник ВАС РФ. 2003. N 8. С. 51, 57; N 10. С. 83, 88; 2004. N 7. С. 88; N 8. С. 149.
Споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, рассматриваются в арбитражном суде независимо от того, является ли заявитель субъектом предпринимательской деятельности или нет <*>.
———————————
<*> Определение Президиума Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. N 91пв-03 по вопросу о подведомственности рассматриваемой категории дел суду общей юрисдикции // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 7. С. 2 — 3.
Согласно ч. 2 ст. 138 Налогового кодекса РФ <*> судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством <**>.
———————————
<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<**> Вестник ВАС РФ. 2003. N 6. С. 60; 2004. N 1. С. 107; N 2. С. 92; N 4. С. 103; N 7. С. 36.
К налоговым органам Налоговый кодекс РФ относит Министерство РФ по налогам и сборам (МНС) и его территориальные органы — инспекции МНС (ст. 30 НК).
В 2003 г. из 970 дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судом было рассмотрено 340 дел (35% от общего числа) об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов <*>.
———————————
<*> Там же. 2004. N 4. С. 9.
Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов установлена также в ст. 43 ФЗ «О рынке ценных бумаг», в соответствии с которой постановления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг могут быть обжалованы в арбитражный суд <*>.
———————————
<*> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, также могут быть оспорены в арбитражном суде (ст. 5 Таможенного кодекса РФ) <*>.
———————————
<*> Там же. 2003. N 22. Ст. 2066.
Таким образом, арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов только в том случае, если их оспаривание прямо отнесено к подведомственности арбитражного суда федеральным законом. Если такого указания в федеральном законе не содержится, то дела об оспаривании нормативных правовых актов независимо от субъектного состава и характера правоотношения подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции <*>.
———————————
<*> Вместе с тем арбитражными судами в противоречие с требованиями ст. 29 АПК, п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов и в случаях, когда рассмотрение таких дел не отнесено федеральным законом к компетенции арбитражных судов. Имеется в виду оспаривание нормативных правовых актов, принятых представительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, главами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. См.: Вестник ВАС РФ. 2004. N 2. С. 80, 86, 90, 95, 97; N 4. С. 63, 67.
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ дела об оспаривании федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ по мотивам их противоречия Конституции РФ рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации.
Российское законодательство не содержит определения правовых актов вообще и нормативных правовых актов в частности.
Разъяснение по этому вопросу впервые было дано в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 с изм. от 21 декабря 1993 г., от 25 октября 1996 г., от 25 мая 2000 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» <*>.
———————————
<*> Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам / Под ред. зам. Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1999. С. 550.
После принятия ГПК РФ определение нормативных правовых актов было дано в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» <*>.
———————————
<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3.
Данное определение учитывается и арбитражными судами при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Более подробная характеристика отличительных признаков нормативных правовых актов имеется в доктрине теории государства и права.
Нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами:
издаются или санкционируются органами государства;
содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия;
содержат общие предписания в виде норм права;
рассчитаны на многократное применение;
адресованы неопределенному кругу лиц;
охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или не существуют конкретные отношения, предусмотренные данным нормативным актом <*>.
———————————
<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 3. С. 71.
Следовательно, под нормативными правовыми актами понимаются акты, принятые компетентными органами (органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными органами, должностными лицами), устанавливающими правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Поскольку до последнего времени большинство нормативных правовых актов оспаривалось в судах общей юрисдикции, то и теоретическая разработка проблем, связанных с оспариванием в суде этих актов, велась в рамках отрасли гражданского процессуального права <*>.
———————————
<*> Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. С. 380 — 384; Гражданское процессуальное право России / Под ред. М.С. Шакарян. С. 367 — 377; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. С. 357 — 361; Формы защиты прав инвесторов в сфере рынка ценных бумаг / Под ред. М.К. Треушникова. С. 91 — 107; Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. С. 113 — 134; Жилин Г.А. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 7. С. 9; Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 3. С. 19.
Возбуждение производства по делу. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим (ч. 4 ст. 4, ч. 2 ст. 191 АПК РФ).
В арбитражный суд с таким заявлением вправе обратиться граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, граждане — физические лица — в случае оспаривания нормативного акта, регулирующего тарифы на электрическую и тепловую энергию, и организации, имеющие статус юридического лица <*>.
———————————
<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 1. С. 107, 116; N 4. С. 103, 107; 2003. N 6. С. 60; N 7. С. 12.
Указанные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта только в том случае, если они считают, что:
а) этот правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
б) нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В арбитражный суд с аналогичным заявлением вправе обратиться также прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы <*>.
———————————
<*> Вестник ВАС. 2004. N 1. С. 118, 124, 27; N 4. С. 91.
Такое обращение возможно тогда, когда указанные выше лица и органы полагают, что:
а) оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
б) нарушают права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.
Данное положение закона не представляется удачным по своему содержанию, поскольку трудно себе представить, в каком порядке, к какому вышестоящему в порядке подчиненности органу или к должностному лицу будет осуществлено обращение заинтересованного лица об отмене того или иного нормативного правового акта.
Принятие компетентными органами и должностными лицами нормативных правовых актов не предусматривает возможности последующей их отмены каким-либо вышестоящим органом, за исключением суда.
Заявление о признании недействующим нормативного правового акта должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к исковому заявлению: оно должно быть составлено в письменной форме, подписано заявителем или его представителем.
В заявлении должны быть указаны:
наименование арбитражного суда, в который подается заявление;
наименование заявителя, его местонахождение; если заинтересованным лицом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место работы или дата и место государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;
наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;
права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом или отдельными его положениями;
название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или отдельные его положения;
требование заявителя о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений недействующими;
перечень прилагаемых документов.
Заявитель в соответствии со ст. 193, ч. 3 ст. 125 АПК обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии заявления и прилагаемые к нему документы, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении.
К заявлению необходимо приложить текст оспариваемого нормативного акта, а также:
документы, подтверждающие направление лицам, участвующим в деле, копий заявления и приложенных к нему документов;
документ, подтверждающий уплату государственной пошлины или право на получение льготы по ее уплате либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;
документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования;
копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
доверенность и иные документы, подтверждающие полномочие на подписание заявления.
В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом ВАС РФ в п. 3 Постановления N 11 от 9 декабря 2002 г., впредь до принятия соответствующего федерального закона государственная пошлина по делам об оспаривании нормативных правовых актов уплачивается в размере, предусмотренном федеральным законом для оплаты иных исковых заявлений неимущественного характера.
Если заявление не отвечает требованиям, предъявляемым к форме и содержанию заявления, не имеет необходимых прилагаемых документов, то арбитражным судом выносится определение об оставлении заявления без движения (ст. 128 АПК РФ).
В случаях, предусмотренных в ст. 129 АПК РФ, заявление о признании нормативного правового акта или отдельных его положений недействующими может быть возвращено заявителю. О возвращении заявления арбитражный суд выносит определение.
Подача в арбитражный суд заявления о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим не приостанавливает действия последнего.
Судебное разбирательство. Рассмотрение арбитражным судом дел о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим имеет ряд особенностей. Существование этих особенностей обусловлено тем, что оспариваемые нормативные акты затрагивают права неопределенного круга лиц и имеют в связи с этим большое публичное значение.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат коллегиальному рассмотрению судом в составе трех судей (ст. ст. 17, 194 АПК РФ).
Для данной категории дел установлены сокращенные сроки их рассмотрения. Дела об оспаривании нормативных правовых актов должны быть рассмотрены в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.
Поскольку рассматриваемая категория дел относится к делам, возникающим из публичных правоотношений, то арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей соответствующих органов государства и должностных лиц, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений.
За невыполнение указанной обязанности следует применение арбитражным судом санкции в виде наложения штрафа на должностных лиц в размере 50 минимальных размеров оплаты труда. Наложенный судом штраф взыскивается из личных средств этих должностных лиц в доход федерального бюджета (ст. 119, ч. 3 ст. 194 АПК РФ).
При рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим суд проверяет соответствие оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему высшую юридическую силу.
Однако, прежде чем проверять оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие его иным нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, необходимо проверить:
были ли соблюдены требования ч. 3 ст. 15 Конституции РФ об обязательном официальном опубликовании любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;
прошли ли нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти государственную регистрацию в Министерстве юстиции <*> и отвечают ли они требованиям, установленным Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <**>.
———————————
<*> Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г.
<**> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судом проверяются также полномочия органа или лица, принявшие оспариваемый правовой акт.
В стадии судебного разбирательства дел о признании оспоренного нормативного акта недействующим своеобразно реализуются принципы диспозитивности и состязательности.
В силу большого публичного значения рассматриваемой категории дел арбитражный суд не связан доводами заявителя и проверяет законность оспоренного нормативного правового акта в полном объеме <*>.
———————————
<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 2. С. 79.
Отказ заявителя от своего требования или признание требования соответствующими органом государства, должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием для арбитражного суда рассмотреть дело по существу.
Обязанность доказать соответствие оспоренного нормативного правового акта иным нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, наличие у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли этот акт <*>.
———————————
<*> Там же. 2004. N 4. С. 90.
Законная сила судебного решения по делу об оспаривании нормативного правового акта (ее субъективные пределы) распространяется на всех лиц, которых касается действие этого акта, независимо от того, участвовали ли они в деле или нет. Когда имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу, в котором ранее уже проверялась законность нормативного правового акта, арбитражный суд прекращает производство по делу об оспаривании того же акта, но другими заявителями. При этом ссылка заявителей на новые основания, по которым они оспаривают тот же нормативный правовой акт, не может быть принята арбитражным судом во внимание, поскольку суд осуществляет проверку законности оспоренного акта в полном объеме независимо от доводов заявителя <*>.
———————————
<*> См. подробнее: Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. С. 128 — 130.
Решение суда по делу. Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта недействующим принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ.
Особенности решения по рассматриваемой категории дел заключаются в следующих чертах (ст. 195 АПК РФ):
арбитражный суд, рассмотрев дело об оспаривании нормативных правовых актов, принимает либо решение о признании оспариваемого акта или его отдельных положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему высшую юридическую силу, либо решение о признании нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему высшую юридическую силу и не действующими полностью или в части.
В резолютивной части решения должны содержаться:
наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, его название, номер, дата принятия акта;
название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому проверен оспариваемый акт;
указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявленного требования или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.
Признанные арбитражным судом недействующими нормативный правовой акт или отдельные его положения не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Правовым последствием признания арбитражным судом нормативного правового акта недействующим является установление запрета его применения со дня вступления решения арбитражного суда в законную силу и возложение обязанности на орган или лицо, принявшими нормативный акт, привести его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не может быть обжаловано в апелляционном порядке, однако закон допускает обжалование такого решения (за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ) в кассационном порядке в суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления решения в законную силу (общий срок на кассационное обжалование согласно ст. 276 АПК РФ составляет два месяца).
Копии судебного решения в десятидневный срок с момента принятия этого решения должны быть направлены лицам, участвующим в деле, в арбитражные суды в Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Президенту РФ, в Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Министерство юстиции РФ.
Направление копий решения по делу в перечисленные выше органы является обязанностью суда. Копии решения могут быть направлены и в иные органы, иным лицам.
Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию данными изданиями.
Указанное решение должно быть опубликовано в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ» и при необходимости в иных изданиях (ч. 2 ст. 196 АПК).