§2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
Целевые государственные и местные внебюджетные фонды создаются с точно определенной целью и соответственно используются. Они дифференцированы на экономические и социальные, причем в настоящее время значение экономических фондов незначительно, большинство из них вошли в бюджеты соответствующих уровней. Эффективно функционируют федеральные социальные фонды, они заняли важное место в системе государственных финансов и одновременно в социальной сфере. Их общей фундаментальной характеристикой, с юридической точки зрения является то, что по закону средства данных фондов не могут быть изъяты или направлены на нецелевое использование ни Парламентом, ни Правительством, ни какой-либо иной властью.
Правовой режим внебюджетных фондов социального назначения определяется в настоящее время, прежде всего, соответствующими статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
2.1. Пенсионный фонд РФ
До 1991 года в России не существовало самостоятельного бюджета пенсионной системы и средства на выплату пенсий выделялись из государственного бюджета, где они были одним из многих направлений расходования. В условиях абсолютной доминанты государственной собственности и советской системы управления экономикой, при отсутствии инфляционных процессов это в целом не сказывалось негативно на обеспечении пенсионеров.
Пенсии, выплачиваемые на основании Федерального закона РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. №173ФЗ (государственные трудовые пенсии), выплачиваются за счет части Единого социального налога, уплачиваемого в обязательном порядке работодателями, производящими выплаты наемным работникам, в том числе организациями, индивидуальными предпринимателями, физическими и юридическими лицами и другими плательщиками.
Обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации, созданным в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях».
Правовое положение Фонда было определено специальным актом, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ 27 декабря 1991 г. и Постановлением Правительства 22 сентября 1993 г. Назначение Фонда осуществлять выплату пенсий и некоторых видов пособий. Средства его являются собственностью государства. Пенсионный фонд при этом вполне самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения.
Социальная значимость Пенсионного фонда определяется тем, что пенсионное обеспечение затрагивает жизненно важные интересы значительной части населения. В Положении «О Пенсионном фонде Российской Федерации» нашли отражение сущностные характеристики государственного пенсионного страхования, в рамках которого Фонд функционирует. В отличие от формирования доходов Федерального бюджета, где поступающие средства изначально обезличиваются и используются на общегосударственные нужды, формирование средств Пенсионного фонда Российской Федерации целевое и, соответственно, целевым является их использование.
Реализация этого принципа предполагает управление средствами, аккумулируемыми на выплату пенсий, самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Основным законом, регулирующим деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации, является Федеральный закон Российской Федерации «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. №167ФЗ. В данном акте определены особенности и специфика обязательного пенсионного страхования, в частности, ему свойственны руководящая роль государства и реализация государством организационной функции.
Государственная форма организации обязательного пенсионного страхования предопределяет существование в этом виде страхования единственного страховщика. Таковым субъектом выступает Пенсионный фонд Российской Федерации.
Положение Пенсионного фонда в роли страхователя объясняется необходимостью осуществлять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и российским пенсионным законодательством на всей территории страны и в отношении всех граждан единую пенсионную политику и использовать единую пенсионную систему.
Вместе с тем в законодательстве определено, что пенсионным страхованием в Российской Федерации занимается не только Пенсионный фонд РФ, но и негосударственные пенсионные фонды, деятельность которых регламентируется соответствующим федеральным законом.
Пенсионный фонд РФ представляет собой централизованную систему аккумуляции и перераспределения денежных средств, используемых главным образом для осуществления выплат различным категориям нетрудоспособного населения в виде трудовых и социальных пенсий, пенсий по инвалидности, пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат.
Законодательство определяет перечень лиц, подлежащих пенсионному страхованию в обязательном порядке. К ним относятся граждане РФ, а также проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства:
• работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;
• самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);
• являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств;
• работающие за пределами территории Российской Федерации в случае уплаты ими обязательных платежей.
Помимо вышеназванных категорий граждан, к числу подлежащих страхованию Закон «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» относит лиц, являющихся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйства, а также некоторые иные категории граждан.
В соответствии с Положением о Пенсионном фонде РФ, он обеспечивает:
• финансирование расходов на выплату государственных пенсий, пособий, оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов;
• контроль за правильным и рациональным расходованием поступивших в него средств;
• организацию Государственного банка данных по всем категориям плательщиков в Пенсионный фонд РФ;
• капитализацию средств Пенсионного фонда РФ, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;
• межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда РФ;
• участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
• проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;
• разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда РФ;
• участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.
В статье 5 Федерального закона РФ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» сказано о наделении правами управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации Пенсионного фонда РФ и его территориальных органов. Это означает, что органы Пенсионного фонда контролируют и руководят использованием средств обязательного пенсионного страхования.
Структура фонда
Пенсионный фонд РФ подотчетен Правительству Российской Федерации.
Общее руководство Пенсионным фондом осуществляется Правлением, оперативное управление Исполнительной дирекцией. Органами оперативного управления в субъектах Российской Федерации являются отделения Пенсионного фонда РФ, а в городах и районах уполномоченные отделения.
В состав Правления Пенсионного фонда РФ входят по должности Председатель, Первый заместитель, заместители председателя правления и Исполнительный директор Пенсионного фонда РФ, а также управляющие отделениями Пенсионного фонда в субъектах РФ. Также в состав Правления Пенсионного фонда РФ могут входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей.
Правление Пенсионного фонда несет ответственность за выполнение возложенных на него полномочий.
Правление Пенсионного фонда РФ осуществляет следующие функции:
• определяет перспективные и текущие задачи Пенсионного фонда РФ;
• совместно с Министерством финансов разрабатывает и утверждает проект бюджета фонда;
• назначает и освобождает от должности Исполнительного директора и его заместителей, Председателя Ревизионной комиссии Пенсионного фонда РФ и руководителей его отделений;
• утверждает положения об Исполнительной дирекции, Ревизионной комиссии и региональных органах Пенсионного фонда РФ;
• издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности Пенсионного фонда РФ;
• решает другие вопросы, отнесенные к компетенции Пенсионного фонда РФ.
Важной особенностью управления государственным пенсионным страхованием является обязанность государства нести субсидиарную ответственность. В соответствии с Законом, государство должно отвечать по долгам и обязательствам Пенсионного фонда
РФ, т.е. обязано оказывать финансовую поддержку территориальным отделениям в случаях невозможности нести ответственность по своим обязательствам.
Одна из важнейших обязанностей Пенсионного фонда разработка и составление проекта бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Эта работа по своему характеру и назначению такова, что от нее в решающей степени зависит выполнение государством одного из важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации права на пенсионное обеспечение.
В процессе разработки бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации осуществляется сопоставление потребностей в финансовых ресурсах, которые необходимы для выполнения Пенсионным фондом своих обязанностей перед застрахованными.
Финансовой системе обязательного пенсионного страхования посвящена глава IV Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в РФ». В этой главе раскрыты правовые нормы и организация работы над проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и его исполнение.
В статье 16 определены правовые основы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Среди них определение самостоятельного характера собственности средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
В пункте 1 статьи 16 Закона определено, что средства бюджета Пенсионного фонда являются федеральной собственностью. Они существуют вне рамок бюджетной системы страны.
Закон ограничивает период, на который разрабатывается бюджет Пенсионного фонда РФ с обязательным требованием обеспечения сбалансированности его доходной и расходной частей.
Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении в обязательном порядке ежегодно рассматривается и утверждается по представлению Правительства РФ федеральными законами.
Бюджет Пенсионного фонда является консолидированным бюджетом. Это связано с тем, что государственная пенсионная система охватывает полностью территорию Российской Федерации. Вертикальное ее построение предполагает существование территориальных отделений.
Таким образом, бюджет Пенсионного фонда состоит из бюджета Федерального Пенсионного фонда Российской Федерации и бюджетов территориальных отделений Пенсионного фонда Российской Федерации.
Доходными статьями бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации являются обязательные платежи, уплачиваемые налогоплательщиками в составе Единого социального налога; суммы пеней и иных финансовых санкций, связанные с неуплатой данного налога, а также средства от размещения (инвестирования) временно свободных денежных средств обязательного пенсионного страхования и добровольных взносов юридических и физических лиц, уплачиваемых помимо обязательных платежей. Существуют и иные поступления, не запрещенные законодательством.
Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Пенсионного фонда РФ, открываемых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, или на счетах, открываемых в кредитных организациях. При этом необходимо иметь в виду, что кредитные организации получают право на хранение средств Пенсионного фонда РФ на конкурсной основе, проводимой Правительством РФ. Плата за банковские услуги по операциям со средствами обязательного пенсионного страхования не взимается.
С точки зрения правового регулирования расходов Пенсионного фонда РФ, они делятся на две группы. Одну из них составляют средства бюджета Пенсионного фонда, имеющие строго целевое использование. Распределение средств другой группы регламентируется особым порядком в соответствии с законодательством.
Статья 18 Закона включает в себя в качестве устойчивых направлений расходования средств Пенсионного фонда РФ выплату трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работающих на день смерти; средства на доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда; средства на иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании.
В Законе определена второстепенная роль второй группы возможных расходов Пенсионного фонда РФ. Расходы по этой группе разрешены Законом лишь после того, как профинансированы основные обязательства по выплате трудовых и социальных пенсий и пособий, а также осуществлены расходы, связанные с выплатами пенсий и пособий.
Расходы, не предусмотренные бюджетом Пенсионного фонда на соответствующий год, могут быть профинансированы только после внесения в законодательном порядке изменений в указанный бюджет.
Расходом средств бюджета Пенсионного фонда РФ выступает также создание резерва в случае возникновения профицита, т.е. превышения доходной части бюджета Пенсионного фонда РФ над его расходной частью.
В связи с тем, что Пенсионный фонд Российской Федерации существует в качестве экономически самостоятельной финансово-кредитной организации, его резервы, за исключением расходов на ведение текущей уставной деятельности Фонда, полностью расписаны и распределены по индивидуальным (персональным) счетам застрахованных лиц.
Другим важным направлением деятельности федеральных государственных органов власти становится определение порядка и условий формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.
В обязанности Пенсионного фонда входит регулярное информирование страхователей, застрахованных и всех организационных структур, напрямую связанных или непосредственно заинтересованных в результатах деятельности системы пенсионного страхования. Эта связь Пенсионного фонда с остальными субъектами системы пенсионного страхования позволяет последним иметь представление о финансовом состоянии Пенсионного фонда и эффективности мер, которые он принимает для обеспечения финансовой устойчивости и своевременного выполнения своих обязанностей перед страхователями и застрахованными.
Пенсионной фонд РФ наделен достаточно широкими правами по контролю за документацией, необходимой при назначении, перерасчете пенсий и выплате обязательного страхового обеспечения.
Кроме того, Пенсионный фонд имеет право на получение иной информации, потребность в которой может возникнуть в ходе контрольных и ревизионных проверок. Исключение сделано для документов, содержащих коммерческую тайну.
При этом законодательство обязывает Пенсионный фонд контролировать правильность и достоверность документов, представляемых для назначения и перерасчета размера соответствующих пенсий и предоставляемых по действующему пенсионному законодательству льгот.
Пенсионный фонд РФ осуществляет огромный объем учетной работы, которая включает в себя учет и регистрацию страхователей, а вместе с ним еще и обязанность вести Государственный банк данных по страхователям.
Перечисленными задачами обязанности Пенсионного фонда не исчерпываются. Так, он призван вести разъяснительную и консультационную работу.
Пенсионная система Российской Федерации за время своего существования обнаружила высокую нестабильность, относительное снижение размера пенсионных выплат и слабую дифференциацию государственных пенсий в зависимости от меры участия работника в общественном труде.
2.2. Фонд социального страхования Российской Федерации
Официальной датой образования системы государственного социального страхования в России следует считать 2 июня 1903 года, когда в Российской империи были введены «Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабричнозаводской, горной и горнозаводской промышленности».
Первое в советское время положение о социальном обеспечении трудящихся было принято в 1918 году, оно гарантировало обеспечение всех наемных работников независимо от характера труда пособиями при временной утрате заработка в связи с болезнью, травмой, беременностью и родами. С 1922 года выплата пособий была передана непосредственно предприятиям в счет страховых взносов. В 1929 году государственное социальное страхование получило единый бюджет. С 1931 года за счет средств социального страхования осуществлялось финансирование санаторнокурортного лечения и отдыха в специализированных учреждениях санаториях, пансионатах, домах отдыха, а также финансирование детских оздоровительных лагерей.
На основании Постановления Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов от 25 декабря 1990 года №600/33 «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР» 1 января 1991 г. был образован внебюджетный Фонд социального страхования Российской Федерации.
С 1993 года Фонд становится финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.
Фонд социального страхования создан в целях обеспечения государственными гарантиями в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования. При этом управление системой обязательного социального страхования осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт 1 статьи 13 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. №165ФЗ).
Фонд представляет собой специализированную структуру, обеспечивающую функционирование всей многоуровневой системы государственного социального страхования, и обеспечивает компенсацию потери трудового дохода, вызванную рисками временной нетрудоспособности работников. Государственное социальное страхование является обязательным и распространяется преимущественно на работников наемного труда и членов их семей. Выплаты из средств Фонда социального страхования производятся только в том случае, если право на их получение наступило в период работы застрахованного лица. Исключения составляют лишь частные случаи.
В настоящее время Фонд социального страхования Российской Федерации осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 года №101.
Данный нормативно-правовой акт регламентирует организацию и функционирование Фонда социального страхования.
Управление государственным социальным страхованием на основании Указа Президента Российской Федерации от 28 сентября 1993 года было передано от профсоюзов Правительству Российской Федерации, Постановлением которого от 12 февраля 1994 года утверждено Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации.
В структуру Фонда социального страхования Российской Федерации входят региональные отделения всех субъектов Российской Федерации, центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства, а также филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда.
Средства Фонда социального страхования не входят в состав бюджетов различных уровней. Денежные средства и находящееся в оперативном управлении Фонда социального страхования имущество, в том числе имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторнокурортными учреждениями, являются федеральной собственностью и изъятию не подлежат. Средства Фонда социального страхования используются только на целевое финансирование уставной деятельности Фонда. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных.
На осуществление государственного социального страхования Фонд социального страхования получает средства в части Единого социального налога. На страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний в виде отдельных страховых взносов, непосредственно уплачиваемых в фонд работодателями . В 1998 г. был принят Федеральный закон, устанавливающий правовые основы организации обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Закон вступил в силу только с 1 января 2000 г. Этот наиважнейший и самый традиционный вид социального страхования Россия ввела одной из последних среди развитых стран мира. В соответствии с этим Законом, проведение обязательного социального страхования от несчастных случаев и профзаболеваний было возложено на Фонд социального страхования. Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний не входят в состав Единого социального налога и уплачиваются страхователями отдельно и непосредственно в Фонд социального страхования.
Также к источникам формирования средств Фонда социального страхования, в соответствии с Положением о Фонде, относятся:
• доходы от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период;
• добровольные взносы граждан и юридических лиц;
• ассигнования из Федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий;
• недоимки по обязательным платежам, суммы штрафов и иных санкций. Средства, полученные от взимания пеней и наложения финансовых санкций (в размере 20 процентов), образуют Фонд развития Фонда социального страхования Российской Федерации;
• средства, возмещаемые Фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям;
• иные финансовые поступления, не запрещенные законодательством РФ.
Фонд социального страхования всегда отличался от других социальных фондов тем, что его средствами в пределах законодательно установленных норм непосредственно могут распоряжаться сами страхователи. Все пособия, компенсации и путевки относятся страхователями в счет начисленных взносов. Остаток начисленных взносов за минусом произведенных расходов перечисляется ежемесячно на счета Фонда социального страхования. Если у страхователей не будет хватать средств взносов, начисленных по новому тарифу, могут возникнуть реальные сложности и с выплатой пособий, и, особенно, с приобретением для работников путевок на лечение и отдых.
Задачей Фонда социального страхования Российской Федерации является обеспечение работающих граждан гарантированными пособиями по государственному социальному страхованию и оплата за счет средств Фонда путевок на санаторнокурортное лечение работников и оздоровление детей, в том числе:
• пособия по временной нетрудоспособности;
• по беременности и родам;
• пособия, связанные с усыновлением ребенка;
• единовременные пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
• единовременное пособие при рождении ребенка;
• ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;
• пособия на погребение умерших работавших граждан и несовершеннолетних членов семьи работавших граждан;
• оплата четырех дополнительных выходных дней по уходу за ребенкоминвалидом;
• оплата путевок на санаторнокурортное лечение работников и членов их семей;
• оздоровление детей работников.
Бюджет Фонда на соответствующий год может предусматривать и другие направления расходования. Порядок расходования таких средств должен быть установлен нормативными документами.
К задачам Фонда социального страхования также относятся:
• участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников;
• разработка мер по совершенствованию социального страхования;
• осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда социального страхования.
Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования на всех уровнях Фондом социального страхования создается резерв. Порядок формирования и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования:
• организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования;
• разъяснительная работа среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;
• сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.
Структура фонда
Согласно Положению, для обеспечения деятельности Фонда социального страхования создается центральный аппарат, а при региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах аппараты органов Фонда социального страхования.
Коллегиальным органом управления Фонда социального страхования является Правление Фонда. Заседания правления проводятся по мере необходимости.
В состав Правления Фонда социального страхования входят 30 человек: помимо лиц, входящих в него по должности, это также представители федеральных органов законодательной, исполнительной власти и общественных объединений.
Руководство деятельностью Фонда социального страхования осуществляется Председателем и заместителями председателя, которые назначаются на должность Правительством РФ. Председатель Фонда социального страхования является Председателем Правления Фонда. У него пять заместителей, в том числе один первый.
Председатель Фонда социального страхования руководит деятельностью Фонда и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач.
Основными из них являются:
• внесение проекта бюджета Фонда социального страхования на утверждение в Правительство Российской Федерации, а также после рассмотрения Правлением утверждение бюджетов региональных и отраслевых органов Фонда;
• утверждение сводного финансового отчета об использовании средств государственного социального страхования;
• разработка совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, профессиональными союзами предложений по совершенствованию системы социального страхования и обеспечению государственных гарантий по социальному страхованию;
• принятие решений о целесообразности создания или ликвидации центральных отраслевых отделений Фонда социального страхования с учетом мнения Правления Фонда;
• рассмотрение итогов исполнения бюджета Фонда и принятие мер по улучшению этой работы, утверждение годовых отчетов о деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда;
• определение направлений международного сотрудничества в пределах компетенции Фонда социального страхования.
Региональные отделения Фонда образуются в субъектах Российской Федерации, а центральные отраслевые отделения Фонда в отдельных отраслях хозяйства в порядке, установленном Положением о Фонде социального страхования. Руководство региональными и отраслевыми отделениями Фонда социального страхования осуществляют управляющие соответствующими отделениями, которые несут персональную ответственность за свою работу.
Региональные и отраслевые координационные советы Фонда являются коллегиальными совещательными органами управления, рассматривающими вопросы деятельности Фонда по социальному страхованию. Управляющий региональным отделением Фонда является Председателем Координационного совета.
Координационные советы региональных и отраслевых органов Фонда рассматривают вопросы, связанные с деятельностью региональных и центральных отраслевых отделений Фонда, в том числе:
• предложения страхователей отделений и филиалов Фонда о совершенствовании социального страхования;
• проекты бюджетов региональных и отраслевых органов Фонда и их исполнение, предложения по формированию и использованию резервных средств;
• отчеты о результатах деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда;
• предложения органов Фонда по определению размера тарифа обязательных платежей.
Контроль финансово-хозяйственной деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда социального страхования осуществляется путем проведения периодических ревизий и проверок контрольно-ревизионной службой Фонда. Проверка финансово-хозяйственной деятельности центрального аппарата Фонда социального страхования осуществляется не реже одного раза в год специализированной аудиторской организацией, имеющей соответствующую лицензию.
Проанализировав практику деятельности Фонда социального страхования можно сделать вывод, что в целом Фонд функционирует эффективно.
2.3. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования
В советский период единственным источником финансирования здравоохранения в СССР был государственный бюджет.
Считалось, что одним из основных достижений социализма в Советском Союзе являлось бесплатное здравоохранение. Финансовые средства на здравоохранение аккумулировались в Федеральном бюджете и централизованно распределялись между лечебными учреждениями страны.
Необходимость в обязательном медицинском страховании возникает тогда, когда государство признает, что защита здоровья граждан является существенным фактором развития общества, однако не имеет в своем бюджете необходимых средств для полноценного обеспечения такой защиты.
Обязательное медицинское страхование призвано привлечь в здравоохранение дополнительные финансовые средства, повысить устойчивость системы здравоохранения и обеспечить всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении лечебно-профилактической помощи, предоставляемой за счет взимания Единого социального налога (ЕСН) и других платежей в объеме и на условиях соответствующих программ обязательного медицинского страхования.
В настоящее время вопросы медицинского страхования регулируются нормами Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации, а также более чем 20 специализированными законами в сфере страховой деятельности и охраны здоровья.
Непосредственное законодательное регулирование обязательного медицинского страхования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», который был разработан Комитетом по охране здоровья Верховного Совета Российской Федерации и принят в 1991 г.
В соответствии с концепцией законопроекта, основную роль в формировании системы обязательного медицинского страхования должны были сыграть страховые медицинские организации. Однако ситуация сложилась так, что они не смогли решить эту задачу.
Верховным Советом Российской Федерации было принято Постановление от 24.02.1993 №45431 «О порядке финансирования Обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г.», в соответствии с которым был создан Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования, а также утвержден ряд положений: о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, порядке уплаты страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования.
Федеральный и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (далее ФФОМС и ТФОМС) осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и другими нормативно-правовыми актами РФ.
ФФОМС и ТФОМС созданы как самостоятельные некоммерческие финансово кредитные учреждения, предназначенные для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.
В соответствии со ст. 12 Закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование в рамках Единого социального налога. Порядок отчислений средств на обязательное медицинское страхование, а также ставки Единого социального налога определены в Налоговом кодексе РФ.
Согласно Закону «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации и не входят в состав бюджетов или других фондов.
Правовые основы формирования и использования средств государственных внебюджетных фондов, в том числе обязательного медицинского страхования, заложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Непосредственной нормативной базой формирования и расходования средств ФФОМС являются федеральные законы о бюджете и об исполнении бюджета ФФОМС, принимаемые ежегодно.
Закон РФ «Об обязательном медицинском страховании граждан в Российской Федерации» закрепляет, что органы государственной власти субъектов Федерации компетентны осуществлять защиту прав застрахованных (ст. 6), определять размеры финансирования государственной и муниципальной систем здравоохранения (ст. 11), создавать территориальные фонды обязательного медицинского страхования и регулировать их деятельность (ст. 12), утверждать тарифы на медицинские услуги, оказываемые в рамках обязательного медицинского страхования (ст. 24).
Наличие подобной компетенции фактически означает право законодательного регулирования субъектами Российской Федерации отдельных вопросов обязательного медицинского страхования, которое, однако, должно строго соответствовать следующим требованиям:
1. не противоречить нормам Конституции РФ и федеральных законов;
2. не выходить за пределы компетенции региональной власти, установленные федеральным законодательством.
Таким образом, в компетенции субъектов РФ остаются весьма важные вопросы медицинского страхования, правовое обеспечение которых является не только правом, но и обязанностью региональной власти. Речь идет, прежде всего, об утверждении бюджетного финансирования государственной и муниципальной системы здравоохранения субъектов РФ, а также территориальных программ обязательного медицинского страхования. Бюджеты субъектов РФ и ТФОМС, принимаемые в рамках территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью, как правило, утверждаются в виде законов субъектов РФ и принимаются ежегодно.
Другим существенным правовым актом в сфере медицинского страхования является постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования». В соответствии с указанным постановлением, ФФОМС реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования и является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением. В уставе определены задачи ФФОМС, его функции, финансовые средства и имущество, органы управления Федеральным фондом, порядок контроля за его деятельностью, механизмы его ликвидации и реорганизации.
Главным элементом системы обязательного медицинского страхования являются фонды обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС), которые фактически стали органами государственного управления финансовыми средствами обязательного медицинского страхования.
ФФОМС создан распоряжением Совета Министров Правительства РФ (от 27.05.1993 №927р) и в настоящее время свою деятельность осуществляет в соответствии с уставом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 №857.
ФФОМС является, как отмечалось выше, самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением и действует как самостоятельное юридическое лицо, которое имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампыбланки установленного образца.
Управление финансовыми средствами в системе обязательного медицинского страхования отличается от аналогичной деятельности других внебюджетных фондов (Пенсионного Фонда РФ, Фонда социального страхования) и носит децентрализованный характер.
Финансовые средства ФФОМС, как и средства других государственных внебюджетных фондов социального назначения, являются государственной собственностью Российской Федерации и не входят в состав бюджетов других фондов, не подлежат изъятию.
Для выполнения поставленных перед ним задач ФФОМС наделен определенными функциями, и наиболее значимые из них это:
• аккумулирование финансовых средств для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования;
• выравнивание финансовых условий деятельности ТФОМС в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;
• финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;
• участие в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования;
• сбор и анализ информации о финансовых ресурсах системы обязательного медицинского страхования;
• контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования;
• разработка нормативнометодических документов, обеспечивающих реализацию Закона «О медицинском страховании граждан в РФ», и др.
Таким образом, ФФОМС осуществляет общее нормативное и организационное руководство системой обязательного медицинского страхования, но не конкретные страховые операции и не финансирует систему обязательного медицинского страхования граждан в целом. Основной его финансовой функцией является предоставление субвенций ТФОМС для выравнивания условий обеспечения медицинскими услугами населения различных по экономическому развитию регионов.
Организационное управление системой обязательного медицинского страхования ФФОМС осуществляет за счет разработки нормативных документов по ведению медицинского страхования в регионах, подготовки типовых или примерных правил страхования населения, участия в создании ТФОМС.
Коллегиальными органом управления ФФОМС является Правление фонда. Состав Правления, в соответствии с Уставом Федерального фонда, утверждается Правительством Российской Федерации в количестве 11 человек. Срок полномочий Правления 3 года. В состав Правления могут также входить представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти и общественных объединений. Правление возглавляет Председатель, который имеет одного Заместителя. Председатель Правления и его Заместитель избираются Правлением Федерального фонда. В состав Правления входит также Директор Федерального фонда. Директор ФФОМС и его Первый заместитель назначаются и освобождаются от должности Правительством РФ. Директор ФФОМС осуществляет руководство текущей деятельностью, несет персональную ответственность за ее результаты и подотчетен Правлению Федерального фонда. Его функции закреплены в уставе ФФОМС.
Деятельность ФФОМС подотчетна Правительству Российской Федерации. Это выражается, в первую очередь, в том, что Директор Исполнительной дирекции ФФОМС по согласованию с Правлением представляет в установленном порядке в Правительство РФ проект бюджета и отчета о его исполнении. Кроме того, ФФОМС предоставляет Правительству РФ отчет о результатах аудиторской проверки деятельности Фонда, проводимой не реже одного раза в год.
В состав расходной части бюджета ФФОМС включаются: расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, на обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы обязательного медицинского страхования, осуществляемых ФФОМС в централизованном порядке. Финансирование ФФОМС региональных целевых программ по охране материнства и детства в части мероприятий в рамках обязательного медицинского страхования осуществляется в соответствии с порядком, утверждаемым Правлением Фонда.
Контроль за деятельностью Фонда осуществляет Ревизионная комиссия. Правление ФФОМС по мере необходимости, но не реже одного раза в год, назначает аудиторскую проверку деятельности Федерального фонда, осуществляемую специализированной организацией, имеющей соответствующую лицензию. Отчет о результатах этой проверки представляется в Правительство Российской Федерации.
Вопросы ликвидации и реорганизации Федерального фонда осуществляются на основании Федерального закона.
Деятельность территориальных фондов обязательного медицинского страхования регламентирована Положением «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.1993 №45431 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г.».
Согласно указанному положению, задачи ТФОМС сходны с задачами ФФОМС и включают:
• обеспечение реализации Закона «О медицинском страховании граждан в РФ»;
• обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;
• достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования;
• обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования.
Для выполнения этих задач ТФОМС наделен определенными функциями, наиболее значимы из которых следующие:
• аккумулирование финансовых средств на обязательное медицинское страхование граждан;
• осуществление финансирования обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, заключившими договоры обязательного медицинского страхования;
• осуществление финансово-кредитной деятельности по обеспечению системы обязательного медицинского страхования;
• разработка территориальных правил обязательного медицинского страхования;
• выравнивание финансовых ресурсов городов, направляемых для проведения обязательного медицинского страхования;
• контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования и др.
Главной задачей ТФОМС является обеспечение реализации обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ на принципах всеобщности и социальной справедливости. Для выполнения своих функций ТФОМС могут создавать в городах и районах филиалы.
ТФОМС как самостоятельные государственные некоммерческие финансово кредитные учреждения подотчетны органам представительной и исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, их финансовые средства являются государственной собственностью РФ и не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
Коллегиальными органами управления территориальных фондов являются правления. Их количественный и персональный состав утверждается органами государственной власти субъекта РФ. Постоянно действующими исполнительными органами ТФОМС являются исполнительные дирекции во главе с исполнительным директором. Такая организационная структура фондов обязательного медицинского страхования позволяет на практике сделать их внебюджетными, реально отделить средства обязательного медицинского страхования от бюджетных средств, которыми распоряжается Правительство РФ, обеспечив тем самым гарантию расходования средств на медицинские цели. При такой организации средства обязательного медицинского страхования не могут быть прямо или косвенно использованы органами государственной власти на решение других, пусть даже очень важных, задач, если эти задачи не связаны с организацией медицинской помощи.
Согласно Закону РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», фонды обязательного медицинского страхования по своему статусу являются публичноправовыми учреждениями и наделены двойственной природой: с одной стороны, административной компетенцией, как и органы государственного управления, с другой гражданской правоспособностью как юридические, хозяйствующие субъекты.
В уставе ФФОМС указано, что Федеральный фонд вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Такие доходы, а также доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, и приобретенное за счет этих доходов имущество в установленном порядке поступают в распоряжение Федерального фонда, учитываются на балансе и направляются для реализации уставных задач Федерального фонда.
В целях обеспечения единства действий по реализации Программы государственной политики в области обязательного медицинского страхования ФФОМС и ТФОМС взаимодействуют по следующим позициям:
• осуществляют обмен информацией;
• ФФОМС издает реестр внутриведомственных нормативных документов, обязательных для выполнения ТФОМС;
• осуществляют и предоставляют соответствующую отчетность;
• осуществляют выравнивание финансовых условий деятельности ТФОМС;
• ФФОМС осуществляет контроль за деятельностью ТФОМС.
Функционирование всех участников и субъектов системы обязательного медицинского страхования невозможно без обеспечения его финансовой устойчивости. Поэтому одной из основных функций фондов обязательного медицинского страхования является аккумулирование финансовых средств. Финансовые средства системы обязательного медицинского страхования образуются путем отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование и формируются за счет:
• части Единого социального налога, который отчисляется страхователем за работающих граждан;
• Единого сельскохозяйственного налога в части, подлежащей зачислению в фонды обязательного медицинского страхования в соответствии с налоговым законодательством;
• страховых платежей на обязательное медицинское страхование неработающих граждан, страхователями которого являются органы исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления. Эти средства поступают только в территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Кроме того, финансовые средства обязательного медицинского страхования формируются за счет:
• доходов от использования временно свободных финансовых средств;
• финансовых средств, взыскиваемых со страхователей, юридических и физических лиц по предъявленным регрессным искам (штрафы, пени);
• добровольных взносов юридических и физических лиц;
• ассигнований из Федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;
• нормированного страхового запаса;
• из иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
Обеспечение финансовой устойчивости невозможно без разработки территориальным фондом проекта бюджета, сбалансированного по объемам государственных обязательств по предоставлению бесплатной медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования. Проект бюджета после рассмотрения его Правлением ТФОМС направляется в виде проекта закона о бюджете в орган исполнительной власти субъекта РФ с последующим рассмотрением законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Бюджет территориального фонда составляется на один финансовый год и должен обеспечивать соблюдение основных принципов, таких как:
• сбалансированность бюджета (доходы должны соответствовать расходам);
• полнота отражения доходов и расходов;
• достоверность показателей;
• адресность и целевой характер использования денежных средств обязательного медицинского страхования;
• эффективность и экономичное использование денежных средств обязательного медицинского страхования.
Расходование средств ФФОМС и ТФОМС осуществляется строго в соответствии с их бюджетами, утвержденными соответственно Федеральным законом и законами субъектов РФ. Из поступивших на основные счета территориального фонда средств части Единого социального налога, подлежащего зачислению в территориальный фонд, страховых платежей на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также иных поступлений, предусмотренных законодательством РФ, территориальный фонд осуществляет:
• финансирование страховых медицинских организаций по дифференцированным среднедушевым нормативам для оплаты медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования;
• оплату медицинских услуг, оказываемых гражданам, застрахованным ТФОМС (в случае осуществления обязательного медицинского страхования ТФОМС);
• финансирование мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке, для медицинских учреждений, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования;
• формирование нормированного страхового запаса, предназначенного для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ.
Из полученных средств Единого социального налога, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения ФФОМС и ТФОМС формируют нормированный страховой запас финансовых средств на обязательное медицинское страхование. Средства нормированного страхового запаса предназначены для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ, резервируются на случай возникновения критических ситуаций с финансированием территориальных программ и не являются свободными финансовыми средствами. Формирование и расходования нормированного страхового запаса осуществляется в соответствии с Порядком, который утверждается Правлением фонда.
Страховые медицинские организации, имеющие лицензию на проведение обязательного медицинского страхования, используют поступившие от ТФОМС средства на оплату медицинских услуг, формирование резервов, на оплату расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию по нормативам, установленным ТФОМС.
Средства, поступившие от ТФОМС на отдельные мероприятия по здравоохранению, используются медицинскими учреждениями, функционирующими в системе обязательного медицинского страхования, в рамках утвержденных целевых программ по здравоохранению.
Расходы на финансирование иных мероприятий по обязательному медицинскому страхованию предусматриваются в бюджете ТФОМС и расходуются при условии обеспеченности финансовыми средствами территориальной программы. Они включают в себя, как правило, расходы на финансирование целевых мероприятий по обязательному медицинскому страхованию в рамках региональных программ по здравоохранению.