Смыслом создания государственных внебюджетных целевых фондов в начале 1990х годов было совершенствование финансовой политики, создание условий для эффективного и своевременного финансирования наиболее важных экономических и социальных программ в условиях рыночной экономики. В государственном бюджете не могут быть точно, конкретно связаны, скреплены друг с другом определенные доходы и определенные расходы.
Первоначально большинство таких фондов создавались как внебюджетные, причем некоторые из них существуют и сейчас в этом качестве, а другие, сохранив целевое назначение, вошли в состав бюджетов. Сформировалось три вида целевых фондов:
1) государственные внебюджетные целевые фонды;
2) целевые бюджетные фонды;
3) государственные целевые фонды Правительства РФ .
В качестве государственных внебюджетных целевых фондов социального назначения функционируют: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
В действующем Бюджетном кодексе определены общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Установлено, что целью создания государственных фондов денежных средств вне Федерального бюджета является реализация конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение в случае безработицы; социальное обеспечение, связанное с болезнью, инвалидностью, потерей кормильца, рождением и воспитанием детей, а также прав на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Кодекс определяет порядок составления и утверждения бюджета государственных внебюджетных фондов. В частности, в статье 145 определено, что проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления данных фондов и рассматриваются органами законодательной власти. При этом уточнено, что бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием Федерального закона «О Федеральном бюджете» на очередной финансовый год.
Недостатком правового регулирования федеральных внебюджетных фондов, очевидно, является то, что доходы государственных внебюджетных фондов и порядок их формирования определены не достаточно конкретно, о чем свидетельствует содержание статьи 146 кодекса.
Бюджетный кодекс точно определяет, что расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, что фактически означает гарантию самостоятельности указанных фондов.
В целом можно отметить, что Бюджетный кодекс не достаточно конкретно регулирует деятельность внебюджетных целевых фондов социального назначения, что впрочем, отчасти восполнено нормативными актами, определяющими правовое положение и компетенцию каждого из ныне действующих фондов.
Необходимо откорректировать содержание статьи 144 Бюджетного кодекса, в которой указано, в частности, что государственным внебюджетным фондом Российской Федерации является наряду с другими Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, который был упразднен.
Данный фонд с августа 1996 года находился в оперативном управлении и распоряжении Министерства труда и социального развития РФ. Целевым назначением Фонда являлись выплата пособий безработным, создание дополнительных рабочих мест, финансирование переподготовки и профессионального обучения.
В начале 1990х годов было создано несколько целевых внебюджетных фондов экономического назначения. Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. было установлено, что все фонды, чьи средства формируются за счет обязательных платежей, должны быть консолидированы в Федеральном бюджете, сохранив при этом целевое назначение. Указ распространялся и на Государственный фонд занятости населения, однако фактически последний не был консолидирован в бюджет РФ. Кроме перечисленных социальных фондов, на основании упоминавшегося закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…» от 15 апреля 1993 г. представительные органы власти могут принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов. Такие фонды могут быть созданы и на федеральном, и на региональном уровнях; например, в 1994 г. образованы региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства и внебюджетный фонд развития таможенной системы РФ, впрочем, последний в 1995 г. был консолидирован в Федеральный бюджет, равно как и Федеральный дорожный фонд .