§ 3. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
Бюджетный процесс определенная законом деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета . Неотделимой частью процесса является составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Некоторые авторы считают, что это самостоятельная стадия бюджетного процесса . Хотя такая точка зрения не совпадает буквально с определением Закона, она, безусловно, справедлива. Необходимым элементом бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. перераспределение финансов между бюджетами разных уровней в соответствии с потребностями.
Бюджетному процессу посвящена третья часть Бюджетного кодекса. Здесь детально описаны система органов, обладающих бюджетными полномочиями, перечислены участники бюджетного процесса, определены их полномочия, подробно зафиксирован порядок составления проектов бюджетов, их рассмотрения и утверждения. Всего означенным сюжетам посвящена 131 статья Кодекса, т.е. процессуальные нормы составляют существенную часть кодификации. Эта часть Кодекса разработана на высоком профессиональном уровне и является эффективным средством правового регулирования бюджетных правоотношений.
Классификация доходов бюджетов РФ представляет группировку доходов бюджетов всех уровней. Неналоговые и налоговые доходы две основные группы подразделяются на подгруппы и статьи доходов, которые объединяют виды доходов по источникам и способам получения.
Здесь необходимо сказать о той классификации налоговых и неналоговых платежей, которая зафиксирована в современном российском законодательстве. В Бюджетном кодексе установлено, что к неналоговым доходам относятся «доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями… доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности… части прибыли унитарных предприятий…» . К этой же категории отнесена прибыль Банка России, доходы от внешнеэкономической деятельности, доходы от реализации государственных запасов и резервов. Соответственно, федеральные налоги и сборы, определенные налоговым законодательством, таможенные платежи, государственная пошлина объединены в группу налоговых платежей . Кроме того, Бюджетный кодекс относит к налоговым платежам пени и штрафы . Последнее определение представляется юридически не совсем корректным, поскольку в Налоговом кодексе в исчерпывающих перечнях налогов и сборов ни штрафы, ни пени не названы, т.к. по существу эти платежи не являются налоговыми .
Расходы бюджетов функционально классифицируются в соответствии с направлением финансовых ресурсов на обеспечение выполнения основных функций государства. Кроме того, бюджетные расходы классифицируются по экономическому принципу, т.е. распределяются на три группы: текущие расходы, капитальные расходы и расходы, связанные с предоставлением кредитов за вычетом погашения. Ведомственная классификация расходов подразумевает их распределение в соответствии с адресным распределением средств по ведомствам и иным органам, получающим средства из федерального бюджета.
Бюджетный процесс РФ, состоящий из пяти стадий, точно регламентирован законодательством.
Первая стадия составление проекта бюджета. Проект бюджета должен базироваться на социально-экономическом прогнозе, в его основе должны быть планы и целевые программы развития территорий. Решение о начале составления проекта Федерального бюджета принимает Президент РФ за 10 месяцев до начала соответствующего финансового года (БК. Ст. 184, п.1). Бюджетный процесс длится приблизительно три года, и это время называется бюджетным периодом. В литературе встречается иная трактовка данного термина: «Бюджетный период срок, в течение которого действует утвержденный бюджет, обычно соответствует календарному году»1.
Организует и контролирует работу по составлению проекта бюджета Правительство РФ, принимающее по этому вопросу специальное постановление, в котором устанавливается порядок и срок разработки конкретного бюджета РФ на соответствующий финансовый год.
Первый этап составления проекта бюджета: разработка прогноза социально экономического развития; составление сводного баланса финансовых ресурсов; определение основных направлений бюджетной политики; расчет контрольных цифр проекта. Работу эту осуществляют министерства, ведомства и территориальные органы исполнительной власти. Весьма важно, что органы власти субъектов РФ в этот период должны представить запросы и обоснования на получение ими субвенций из Федерального бюджета. Первый этап длится три месяца.
В течение второго этапа, длящегося четыре месяца, проводится анализ всех представленных показателей и расчетов. На основе этого анализа Министерство финансов РФ разрабатывает контрольные цифры проекта Федерального бюджета. Этот документ направляется органам исполнительной власти национальногосударственных и административно-территориальных образований субъектов РФ. Руководители этих структур имеют право вносить свои предложения по изменению конкретных показателей проекта Федерального бюджета. Данное право важная и реальная прерогатива субъектов Федерации в реализации их суверенитета.
Третий этап составление Правительством РФ проекта бюджетного послания. Согласно законодательству, этот документ должен быть подготовлен в двухмесячный срок. Состав бюджетного послания:
1) основные показатели социально-экономического развития РФ на соответствующий год;
2) сводный финансовый баланс по территории страны;
3) основные направления бюджетной политики;
4) сведения о государственных доходах;
5) проект федерального бюджета РФ;
6) проект консолидированного бюджета РФ;
7) оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов.
Согласно ст. 114 Конституции, Правительство РФ представляет Федеральный
бюджет на заседании Государственной Думы. Бюджетное послание подлежит опубликованию в печати.
Вторая стадия. Собственно, это обсуждение, рассмотрение проекта Федерального бюджета, которое осуществляет Государственная Дума. Сразу же после принятия проекта к рассмотрению в Думе он направляется в Совет Федерации РФ, к другим субъектам пра
1 финансово-кредитный словарь. T. I. M.: Финансы и статистика. М., 1994. С. 170. 96
ва законодательной инициативы и в Счетную палату РФ на заключение. Первоначально проект рассматривают комитеты и комиссии Государственной Думы Федерального Собрания, они выносят по конкретным вопросам свои заключения, которые концентрируются в Комиссии Государственной Думы по бюджету, планам, налогам и ценам. Комиссия обобщает представленные заключения и составляет заключение по проекту Федерального бюджета. Этот документ представляется на заседании Государственной Думы, где заслушивается постатейно.
В результате обсуждения принимается постановление о санкционировании доходной части бюджета и бюджетных ассигнований. Санкционирование осуществляется в соответствии со статьями функциональной бюджетной классификации. Рассмотрение проекта может осуществляется в нескольких чтениях. Последняя процедура рассмотрения проекта доклад о бюджете на заседании Государственной Думы, который делает либо Президент, либо должностное лицо по его поручению. С содокладом выступает при этом Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.
Надо отметить, что на практике рассмотрение проектов федеральных бюджетов последних лет связано с серьезными осложнениями. Единственный юридически обоснованный и возможно эффективный способ смягчения таких осложнений детальная регламентация процедур, связанных с этим процессом, и точное определение сроков их проведения.
Третья стадия утверждение бюджета, принятие Федерального закона о бюджете. Проект Федерального закона рассматривается на пленарном заседании Государственной Думы, где и происходит голосование. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение в Совет Федерации, который обязан в течение четырнадцати дней либо одобрить его, либо отклонить. В последнем случае палаты Федерального Собрания могут образовать на паритетных началах Согласительную комиссию, по завершении работ которой закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В ситуации, когда закон не принят до 1 января, т.е. до фактического начала бюджетного года, федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов в размере одной трети расходов за четвертый квартал предыдущего года ежемесячно. Подобные меры, каждый раз санкционируемые соответствующим федеральными законами, являются вынужденными. Они связаны как с реальными финансовыми трудностями Российской Федерации, так и с политической конъюнктурой. Так, Федеральный закон о бюджете на 1995 г. не был принят до 1 января 1995 г. и в начале года бюджетное финансирование осуществлялось в соответствии со специальным законом «О финансировании государственных расходов из федерального бюджета в первом квартале 1995 г.». Подобная практика имела место и в последующие годы.
Составление, порядок и условия представления, рассмотрения и принятия проектов бюджетов субъектов РФ, а равно и система принятия соответствующих законодательных актов определяется в соответствии с принципами бюджетного права Российской Федерации, нормами Конституции 1993 г. и закрепляется законодательством этих субъектов. Местный бюджет и бюджетный процесс регламентируется соответствующим Положением конкретного территориального образования.
Четвертая стадия исполнение бюджета совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря . Исполнение бюджета состоит в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджете доходов и соответствующем финансировании расходов. Реализация бюджетов возложена на органы исполнительной власти. Исполнение доходной части реализуется перечислением плательщиками соответствующих платежей на бюджетные счета. Исполнение расходной части осуществляется посредством бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты выделяются министерствам и ведомствам в соответствии с ведомственной бюджетной классификацией. Право использования бюджетных средств принадлежит распорядителям бюджетных кредитов.
По объему предоставленных прав разделяются: должностные лица главные распорядители бюджетных кредитов (руководители министерств и ведомств) и должностные лица нижестоящие распорядители бюджетных кредитов. Последняя категория также подразделена на две группы. К первой относятся руководители, которые получают бюджетные кредиты непосредственно на расходы их учреждений и для распределения между подведомственными им учреждениям и организациям, ко второй руководители, получающие бюджетные кредиты только на финансирование непосредственно управляемых ими организаций.
Кассовое использование бюджета осуществляют кредитные организации, надзор за исполнением бюджета возложен на органы, осуществляющие финансовый контроль. Так, Счетная палата представляет Федеральному Собранию оперативный отчет о ходе исполнения Федерального бюджета ежеквартально. По решению представительной власти возможно привлечение аудитора для проведения проверки исполнения бюджета.
Пятая стадия рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета соответствующим органом представительной власти. Организация и контроль составления отчета об исполнении отчета возлагается на Правительство РФ по Федеральному бюджету, правительство либо администрацию субъекта Федерации, по бюджету соответствующего субъекта. Составляют акты финансовые органы.
Отчеты об исполнении бюджетов составляются по всем основным показателям доходов и расходов. Законодательством точно установлены сроки представления отчетов об исполнении бюджетов. Отчеты об исполнении бюджетов районов в городе, сел и поселков представляются не позднее 1 марта следующего за отчетным года, отчеты об исполнении бюджетов районов и городов не позднее 1 апреля, отчеты об исполнении бюджетов субъектов Федерации не позднее 1 мая следующего за отчетным года. Отчетный доклад и отчет об исполнении Федерального бюджета Правительство РФ должно представлять Государственной Думе в мае года, следующего за отчетным. По результатам рассмотрения отчетов органы представительной власти принимают соответствующие акты.
Утверждение отчета об исполнении Федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации оформляется постановлением Государственной Думы и, соответственно, постановлением законодательных органов субъектов, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов оформляется решениями органов местного самоуправления.
Существует несколько обязательных позиций, которые должны быть отражены в постановлениях (решениях) об исполнении бюджета. во-первых, это показатели исполнения бюджета по общей сумме доходов и по общей сумме расходов. во-вторых, статьи доходов и расходов, по которым бюджет не исполнен. При этом должны быть указаны суммы и причины неисполнения. в-третьих, показатель увеличения либо снижения бюджетного дефицита, относительно его предельной утвержденной суммы. Кроме того, должны быть отражены показатели исполнения бюджета по общей сумме расходов по бюджету развития и по бюджету текущих расходов.
Постановление Федерального Собрания РФ должно быть подписано Председателем Государственной Думы и Председателем Совета Федерации и подлежит опубликованию.
Органы представительной власти вслед за утверждением бюджета предыдущего года рассматривают и информацию об исполнении консолидированного бюджета соответствующего уровня за предыдущий год. 98
Федеральный закон №63ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», подписанный Президентом РФ 26 апреля 2007 года, определяет, что в будущем бюджетный период будет составлять 3 года, что предполагает соответствующие изменения в законодательстве, связанные с бюджетным процессом.
Практические задания:
1. Из бюджета республики бюджету города N была выделена субвенция на строительство дороги, которое должно было быть завершено к концу года. Полученные средства городские власти частично использовали на благоустройство улиц, частично для обновления автобусного парка. Часть средств к концу года осталась неосвоенной.
А. Какова судьба неосвоенных средств?
Б. Как будет обстоять дело относительно средств, использованных не по целевому назначению субвенции?
2. В бюджете города N имеет место бюджетный дефицит.
А. Какие расходы подлежат первоочередному финансированию? Б. Что произойдет с бюджетом развития города N?
3. Дефицит Федерального бюджета достиг уровня, непокрываемого размещением государственных ценных бумаг.
А. Какие меры может предпринять представительная (законодательная) власть, не
прибегая к займам? Б. Каков механизм реализации этих мер?
Контрольные вопросы
1. Дайте определение понятия «бюджет» в соответствии с современным российским законодательством.
2. Опишите структуру бюджетной системы и определите ее уровни.
3. Какова правовая форма федерального бюджета РФ?
4. Определите правовую основу принципа единства бюджетной системы.
5. Определите конкретные юридические гарантии, обеспечивающие действие принципа самостоятельности бюджетов.
6. Дайте определение понятия «реструктуризация государственного долга».
7. Раскройте значение двух категорий: закрепленные и регулирующие доходы.
8. Дайте определение понятия «дотация».
9. Дайте определение понятия «субвенция». 10. Дайте определение понятия «субсидия».
Тест
1. Что является основой самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации?
а) дотации федерального бюджета;
б) субсидии федерального бюджета;
в) закрепленные доходы бюджета субъекта.
2. Какой орган власти принимает решение о введении чрезвычайного бюджета?
а) Президент Российской Федерации;
б) Правительство Российской Федерации;
в) Федеральное Собрание.
3. Каким методом осуществляется секвестр бюджета?
а) единовременным сокращением расходных статей;
б) поэтапным сокращением всей расходной части бюджета;
в) пропорциональным ежемесячным сокращением незащищенных статей бюджета.
4. В какой форме поступают в бюджет субъектов РФ регулирующие доходы?
а) в виде субсидий федерального бюджета;
б) в виде налоговых поступлений от юридических и физических лиц;
в) в виде процентных отчислений от налогов и неналоговых платежей на основании закона о Федеральном бюджете.
5. В каких случаях выделяются дотации из вышестоящих бюджетов нижестоящим?
а) в случае необходимости реализации конкретных хозяйственных программ;
б) в тех случаях, когда доходов не достаточно для формирования минимального бюджета;
в) в случаях, когда необходимо финансирование мероприятий, предполагающих долевое участие вышестоящего и нижестоящего бюджетов.
6. Какой орган власти организует работу по составлению проекта Федерального бюджета?
а) Министерство финансов;
б) Правительство РФ;
в) Государственная Дума.
7. Какой орган власти составляет проект бюджетного послания?
а) Президент РФ;
б) Правительство РФ;
в) Совет Федерации.
8. Что должно произойти в соответствии с законодательством, если закон о бюджете не принят до фактического начала бюджетного года?
а) прекращается производство расходования бюджетных средств;
б) расходование бюджетных средств производится в том же объеме, что и в завершившемся году;
в) расходование бюджетных средств производится в размере одной трети расходов за четвертый квартал предыдущего года ежемесячно.
9. Какой орган власти осуществляет организацию и контроль составления отчета об исполнении бюджета в субъектах РФ?
а) финансовые органы;
б) главы администраций и президенты республик;
в) правительства республик и администрация субъектов.
10. Какой орган власти или управления представляет отчет об исполнении Федерального бюджета Государственной Думе?
а) Президент РФ;
б) Министерство финансов;
в) Правительство РФ.
Правовое регулирование государственных доходов и расходов
Изучив данную тему, студент должен:
Знать: закрепленную в российском законодательстве систему государственных доходов и расходов.
Уметь: выделять на основе критического анализа существенные противоречия нормативно-правовых актов, регулирующих доходы и расходы РФ (на материале общей части НК РФ, Закона «О государственной пошлине, БК РФ).
Приобрести навыки: критического анализа действующего законодательства в налоговой сфере.
НАЗАД; § 2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ
ТЕМА 4. ВПЕРЕД