Введение
Правоотношения по поводу финансов между государством и уполномоченными им органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами с другой, представляют собой предмет двух вполне самостоятельных, хотя и взаимосвязанных научных дисциплин финансовой науки (общей теории финансов) и финансового права. Точная дифференциация этих дисциплин необходима именно вследствие их тесной взаимосвязи.
Представления о самостоятельном значении финансового права начали складываться в отечественной науке в 60х70х гг. XIX века. В этом плане важно было конкретное определение понятия «государственные финансы». Успешная попытка такого определения была предпринята ученымэкономистом, активно занимавшимся практической административной деятельностью в сфере государственных финансов, В.П. Безобразовым (18281889). В лекциях по финансовому праву (в Александровском лицее в 18681878 гг.) он предположил следующую формулировку: «Под государственными финансами (в объективном смысле) мы должны разуметь ныне в государственной науке и в практике всю совокупность ценностей… находящихся в распоряжении государства или государственной власти и всех ее органов для достижения государственных целей или для удовлетворения (покрытия) государственных потребностей (нужд). Под государственно финансовым хозяйством (также финансами в субъективном смысле) разумеется вся деятельность государства (правительства) и всех его органов, направленная к приобретению упомянутых средств. для их употребления, для удовлетворения государственных нужд.» . Дефиниция понятия «государственные финансы» и, следовательно, предмет научных дисциплин, их изучающих, обозначены здесь вполне точно. По существу данная конструкция предполагает, что финансовое право и финансовая наука (общая теория финансов) имеют один и тот же предмет, единую сферу исследования. Подобная точка зрения была характерна для науки XIX столетия и в целом оказалась справедливой.
Финансовая наука не дает, безусловно, твердых юридических норм, потому что принадлежит к числу экономических наук, а законы этих наук изменяются с течением времени. Словом, финансовая наука указывает то, что должно быть в данное время в культурном государстве; финансовое право показывает, какие правила существуют в данном государстве относительно строя его финансов» .
Оценивая содержание вышеуказанной концепции, следует признать ее в принципе адекватной. Некоторая корректировка необходима в связи с утвердившейся в XX веке в отечественной науке терминологией. Так, требует уточнения понятие «финансовая наука», в современной российской научной лексике оно заменено понятием «общая теория финансов». Кроме того, надо учесть, что термин «политические науки» применялся в XIX начале XX вв. в значении «науки, имеющие своим предметом государство» , то есть существенно отличался по смыслу от современных терминов «политические науки» и «политология», предметом которых является более пространная сфера политическая жизнь и политическая организация общества.
Представляется в целом приемлемой дефиниция понятия «финансовое право», предложенная современным российским академическим энциклопедическим изданием: «отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, то есть в связи с планомерным образованием, распределением и использованием государством и органами местного самоуправления фондов денежных средств, необходимых для выполнения их функций» .
По существу весьма похожие определения содержат все специальные научные и учебные издания, упоминающие о финансовом праве или непосредственно ему посвященные, вышедшие в постсоветское время. Так, в одном из наиболее широко распространенных учебников указано: «Финансовое право это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач» . Не вызывает сомнения, что использование в вышеприведенных формулировках в качестве «ключевого», раскрывающего смысл понятия термина «общественные отношения» в принципе допустимо, но, на наш взгляд, вовсе не безупречно. Вероятно, точнее и проще было бы использовать термин «правоотношения», поскольку речь идет о формально юридически закрепленных в нормах правовых отношениях.
Правовые отношения представляют собой один из видов общественных отношений, наряду с такими общественными отношениями, как экономические, нравственные, брачносемейные, трудовые, отношения социального плана (в образовании, социальном обеспечении, в сферах культуры, охраны здоровья и т.д.). При этом правоотношения один из элементов системы общественных отношений, своеобразный частный случай общественных отношений, который представляет собой «обязательную форму тех индивидуальноволевых общественных отношений, которые подвержены правовому регулированию» .
Важнейшей сущностной характеристикой правоотношений является то, что они устанавливаются либо позитивным правом (нормативными актами), либо судебными прецедентами, либо правовыми обычаями. Взаимодействие государства и уполномоченных им органов с физическими и юридическими лицами по поводу материальных (денежных) ресурсов, безусловно, осуществляются только в форме правоотношений. И, следовательно, определяя понятие «финансовое право», корректно использовать термин «правоотношения». Определение понятия «финансовое право» В.С. Нерсесянцем по существу отражает именно такой подход. Так, им предложена формула: «Финансовое право представляет собой совокупность норм, регулирующих финансовые отношения. Нормы финансового права определяют порядок формирования и распределения бюджетных средств, регулируют вопросы составления и утверждения бюджета, денежного обращения, взимания налогов и других обязательных платежей, устанавливают основания, формы и процедуры финансовой деятельности банков.»1.
Финансовое право одна из самых динамично развивающихся отраслей права в современной России. Это связано с общей тенденцией эволюции государства и права в условиях глобальных экономических преобразований в стране. Упрочение и развитие частной собственности определяет значение норм финансового права как инструмента, гарантирующего права и обязанности и государства, и собственникапредпринимателя. Этим обусловлено значение соответствующего учебного курса. Знание принципиальных основ финансового права и конкретных положений финансового законодательства необходимая составляющая профессиональной юридической подготовки.
В настоящем учебном пособии рассматриваются принципы финансовой деятельности государства, организация финансового контроля, основы бюджетного права и бюджетного процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов социального назначения, правовое регулирование государственных доходов, государственного кредита и государственного долга, обязательного государственного страхования за счет средств государственного бюджета и основные положения правового регулирования банковской деятельности. Особое внимание уделено правовым нормам, определяющим организацию денежного обращения и валютного регулирования.
Структура работы в основном соответствует сложившейся в отечественной юридической науке традиции изложения курса «Финансовое право России». В то же время, настоящее издание имеет некоторые конструктивные особенности организации текста, на наш взгляд, позволяющие учащимся эффективно исследовать и анализировать финансовые правоотношения и нормы права, образующие и регулирующие эти отношения. Так, подробно изложены обстоятельства создания и развития в РФ системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и детально исследованы соответствующие законодательные акты. Раскрыто значение терминов законодательства, отчасти затронуты вопросы международного правового сотрудничества РФ в данной области.
Видимо, при этом не бесполезно, хотя бы кратко, представить историю развития основных институтов финансового права России, т.к., к сожалению, данные сюжеты весьма слабо отражены в отечественной специальной, в том числе и учебной литературе.
Бюджетный кодекс РФ содержит фундаментальные положения, которые определяют функционирование внутреннего и внешнего государственного долга. Фактически впервые в истории российской государственности создана логично сконструированная единая система правового регулирования государственного кредита. Материал, связанный с данной проблемой, сконцентрирован в самостоятельном разделе работы.
Сюжеты правового регулирования налогообложения, непосредственно связанные с нормами Налогового кодекса РФ, весьма кратко изложены в настоящем издании. Учащимся рекомендована специальная литература, посвященная анализу Налогового кодекса, затронута проблема трактовки таких фундаментальных понятий, как объект и предмет налогообложения. В отношении отдельных статей кодекса изложены практические соображения, связанные с их применением, прежде всего это относится к статьям кодекса, регулирующим ответственность за налоговые правонарушения. Следует отметить, что практической организации налогообложения в Российской Федерации посвящен специальный учебный курс. В связи с этим, хотя основные проблемы налогообложения и затронуты в соответствующих разделах настоящей работы, конкретные вопросы, связанные с порядком исчисления и взимания конкретных налогов, функционирующих в России, в пособии не отражены.
В разделе, посвященном правовому регулированию страхования, изложены основные позиции Федерального закона от 1 июля 1998 г. «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции». Акт этот интересен тем, что в обобщенном виде дает представление о принципах обязательного государственного личного страхования за счет средств бюджета. Он представляет собой как бы модель регулирования правоотношений по поводу обязательного страхования и для тех должностных лиц, которые не упомянуты данным законом, но подлежат подобному страхованию. Следует оговориться, что с ликвидацией органов налоговой полиции в 2003 году наименование его не изменилось.
Для исследования сущностных характеристик правового регулирования современного денежного обращения необходимо было бы хотя бы кратко исследовать эволюцию объекта правового регулирования собственно денег и денежного обращения, то есть предпринять своеобразный историкоправовой обзор означенных сюжетов. В связи с этим отчасти затронута проблема юридических особенностей бумажноденежного обращения.
Подробно изложены обстоятельства развития правового регулирования денежного обращения в РФ в 19902006 гг., причем отмечены в связи с этим как позитивные тенденции, так и неудачные нормативные акты и властные действия, фактически не имевшие последствий. Предложена детальная сравнительная характеристика федеральных актов, в разное время регулировавших обращение иностранной валюты в Российской Федерации.
Таможенное право, нормы которого, безусловно, регулируют финансово-правовые отношения, представляет собой самостоятельную отрасль права. Специфика данной отрасли определяет наличие специального учебного курса и соответственно сюжеты, связанные с таможенным делом, вовсе не затрагиваются в данном издании.
Основой пособия является действующее российское законодательство, кроме того, при его подготовке использовалась отечественная научная и учебная литература последних лет, а также материалы специальных справочных изданий.
Необходимо особо отметить, что в процессе изучения дисциплины следует обращаться непосредственно к нормативно-правовой базе, к законам и подзаконным актам, активно работать с этими материалами, что должно обеспечить высокий уровень освоения дисциплины. Опыт работы студентов с предыдущими изданиями пособия (первое издание вышло в 1998 году) показал, что полезным, эффективно способствующим усвоению материала, наряду с прямым цитированием законодательных актов, является изложение их содержания в свободной форме, сопровождаемое аргументированным критическим анализом. В частности это относится, например, к нормам действующего налогового права, нормам, регулирующим обращение иностранной валюты на территории России, нормам, связанным с регулированием финансирования федеральных внебюджетных фондов. Попытка применить подобную методику изложения предпринята в настоящем издании.
В список рекомендуемой литературы вошли не только издания, использование которых представляется, безусловно, необходимым при изучении курса, но некоторая дополнительная литература, ознакомление с которой, на взгляд автора, было бы желательно. Терминологический словарь составляют не только термины, непосредственно использованные в тексте, но и некоторые из тех, что вообще могут вызвать затруднения у учащихся при работе со специальной литературой.
Пособие предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных заведений.
Финансовая деятельность государства
Изучив данную тему, студент должен:
Знать: содержание финансовой деятельности государства и особенности правового регулирования в данной сфере; иметь представление о финансовой системе и о системе финансового права.
ТЕМА 1. ВПЕРЕД