§ 3. Порядок составления, рассмотрения, утверждения федерального бюджета
БК РФ детально регламентирует процесс составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Общее руководство составлением проекта бюджета РФ осуществляет Правительство РФ. Непосредственной разработкой бюджета занимается Минфин России, который при этом руководствуется Бюджетным посланием Президента РФ. Работа над проектом федерального бюджета начинается за 12 месяцев до начала финансового года. В основу разработки указанного проекта закладываются, помимо послания Президента РФ, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз Сводного финансового баланса по территории РФ, прогноз консолидированного бюджета РФ, проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, проект структуры государственного внешнего долга по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году, расчеты прогнозируемого объема Стабилизационного фонда на начало и конец очередного финансового года, прогнозируемый объем поступлений в указанный фонд и (или) использования средств Фонда и другие документы (ст. 192 БК РФ).
В случае, если проектами федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджете Пенсионного фонда РФ предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда. Одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете вносятся также федеральные целевые программы (ст. 197 БК РФ).
Помимо вышеуказанных документов, в ходе самого процесса рассмотрения проекта федерального бюджета, Правительство РФ дополнительно (но не позднее 1 октября текущего года) предоставляет в Государственную Думу: оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год; проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной год и отчет за истекший период текущего финансового года; проект программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов и другие документы и материалы. Срок внесения Правительством РФ проекта федерального бюджета в Государственную Думу — не позднее 26 августа.
Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ. В течение суток со дня внесения проекта он направляется в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям БК РФ.
Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул — ее Председатель) на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой либо о возврате его на доработку Правительству РФ. В этом случае Правительство РФ обязано доработать законопроект и со всеми необходимыми документами и материалами представить его в Государственную Думу в десятидневный срок.
Далее проект закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы (ее Председателем) в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Порядок рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете утвержден ст. 196 БК РФ, в соответствии с которым проект рассматривается в четырех чтениях. При этом установлено, что некоторые федеральные законы (сопровождающие закон о федеральном бюджете) должны быть приняты еще до рассмотрения последнего в первом чтении (например, закон о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды), другие — до рассмотрения последнего во втором чтении (например, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии и т. д.).
Первое чтение — этап, на котором заслушиваются доклад Правительства РФ и содоклады профильных комитетов Государственной Думы, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ. В случае принятия бюджета в первом чтении утверждаются основные характеристики бюджета: общая сумма доходов и расходов, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия и др. Указанный этап длится 30 дней (со дня внесения проекта в Государственную Думу). В случае возникновения разногласий на данном этапе БК РФ (ст. 202) предусмотрены следующие варианты решений: 1) законопроект передается в согласительную комиссию; 2) возвращается на доработку Правительству РФ; 3) может быть поставлен вопрос о доверии Правительству РФ.
Второе чтение — этап, на котором утверждаются более детальные показатели расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ст. 205 БК РФ). В случае разногласий может образовываться согласительная комиссия. Государственная Дума рассматривает во втором чтении законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
Третье чтение — самый ответственный этап. Происходит рассмотрение проекта с дальнейшей конкретизацией показателей по всем уровням функциональной классификации. В соответствии со ст. 206 БК РФ именно в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы и др. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении законопроект в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
Четвертое чтение. На этом этапе Государственная Дума рассматривает акт о федеральном бюджете в целом. В соответствии со ст. 207 БК РФ Государственная Дума рассматривает в четвертом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. Никаких поправок здесь уже не вносится. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, где он рассматривается в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Совет Федерации рассматривает представленный закон в течение 14 дней на предмет его одобрения в целом. В случае отклонения указанный федеральный закон передается в согласительную комиссию, в случае одобрения — в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания.
В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ. После преодоления разногласий в порядке, предусмотренном БК РФ (ст. 208), федеральный закон о федеральном бюджете подлежит подписанию Президентом РФ и опубликованию в средствах массовой информации.