§ 2. Общие правила формирования бюджета
Существуют нормы, которые устанавливают общие правила формирования бюджета и правила, относящиеся к бюджету соответствующего уровня. Общие правила, закрепленные в БК РФ, касаются федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных (муниципальных) бюджетов. Общие правила базируются на конституционных положениях и бюджетном законодательстве. Законодательство, разграничивая полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджетного процесса, закрепляет за соответствующими исполнительными органами полномочия по составлению проектов и исполнению бюджетов (ст. 154 БК РФ). Рассмотрение же и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением бюджета является прерогативой представительных органов (ст. 153 БК РФ). Особые бюджетные полномочия принадлежат Банку России. Он совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, а также обслуживает счета бюджетов.
Непосредственную работу по составлению проекта бюджета, по поручению органов исполнительной власти общей компетенции, осуществляют: на уровне Российской Федерации — Министерство финансов РФ; на уровне субъектов РФ — территориальные финансовые органы, на муниципальном уровне — финансовые управления либо финансовые отделы.
Составление бюджета основывается на целой системе финансово-экономических документов: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; основных направлениях бюджетной и налоговой политики; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории, а также прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год. При этом Минфин России и соответствующие финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований до разработки проекта бюджета вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы, а также от государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц в целях своевременного и качественного формирования бюджетов. Срок представления проекта бюджета РФ — не позднее 26 августа. Субъекты РФ устанавливают свои сроки, как и муниципальные образования. К проекту бюджета любого уровня должны быть представлены определенные документы (ст. 182 БК РФ). Представительный орган, получив проект бюджета, направляет в Совет Федерации и Президенту РФ, а также Счетной палате РФ. организуется работа по составлению и представлению бюджета в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Рассмотрение проекта бюджета. Первоначально проект рассматривается комитетами Государственной Думы (соответствующими комитетами или комиссиями представительных органов власти субъектов РФ и местного самоуправления). Обобщаю; щее мнение составляется профильными комитетами. В результате такого рассмотрения составляется заключение. Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов РФ вносят бюджет в форме проекта закона, поэтому заключение также имеет форму проекта закона. На муниципальном уровне — соответственно форму проекта рещения. Затем проходит рассмотрение проекта бюджета на заседаниях законодательного (представительного) органа (на уровне Российской Федерации — Государственной Думы) в четырех чтениях, для каждого из которых характерны свои первое чтение — дается характеристика общих показателей и оценка бюджета в целом; второе — рассмотрение проекта бюджета по основным направлениям; третье — рассмотрение более конкретных показателей бюджета; четвертое — принятие акта в целом .
В случае разногласий формируется согласительная комиссия. После рассмотрения проекта согласительной комиссией принимается соответствующий акт: закон о федеральном бюджете, закон о бюджете субъекта РФ, решение о бюджете соответствующего муниципального образования. Указанный финансово плановый акт должен быть опубликован. Закон (решение) о бюджете в силу с момента его подписания.
Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется: для федерального бюджета — БК РФ; бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ; местного бюджета — правовыми актами органа местного самоуправления в соответствии с требованиями БК РФ. При этом ст. 187 БК РФ предусмотрено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, а также правовыми актами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) определенных показателей. К этим показателям, являющимся в соответствии со ст. БК РФ основными характеристиками бюджета, относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.
В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ. Кроме того, Кодексом установлено, что в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены: расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств; иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В проекте должны быть Определены следующие характеристики государственного муниципального долга: финансирования дефицита бюджета; верхнийпредел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным годом, а также другие предельные значения, предусмотренные Б К РФ, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям. В отличие от ранее действующего законодательства, в БК РФ (ст. 190) подробно устанавливается порядок временного управления бюджетом, который применяется в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года. Расходование средств в данном случае осуществляется из расчета одной четвертой на квартал (не более одной двенадцатой — в месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов РФ.
С 1 января 2007 г. в соответствии с гл. 19 БК РФ устанавливается особый порядок составления и утверждения бюджета субъекта РФ в условиях введения временной финансовой администрации (ст. 168 БК РФ), а также особый порядок исполнения указанного бюджета и осуществления контроля за его исполнением (ст. 168 ). С 1 января 2008 г. аналогичный порядок устанавливается в отношении муниципальных образований (п. 36 ст. 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г.).