§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их разграничение между бюджетами
В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, также имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета.
Начиная с 2004 г. в федеральном бюджете на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. предусмотрено образование Стабилизационного фонда РФ. Соответствующие изменения и дополнения внесены в БК РФ, который главой Названный Фонд формируется за счет превышения цены на нефть над базовой ценой (20 долларов США за один баррель) и должен использоваться в целях сбалансирования бюджета (для покрытия дефицита) при снижении цены на нефть ниже базовой.
Все доходы и расходы бюджетной системы разграничиваются (распределяются) между бюджетами разных уровней и видов.
Разграничение (распределение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.
Требование единства классификации сочетается с определенными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.
Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическим признакам можно подразделить на несколько групп: а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности; б) доходы от государственного и муниципального имущества; в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности; г) поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет значение для характеристики материального сод ер жания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.
Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и БК РФ делят доходы бюджета: а) на налоговые с выделением их видов и б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).
Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.
Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их собственными доходами (что не вполне точно). Общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7—9).
В свою очередь законодательство субъектов РФ вправе передавать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом.
Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных отчислений от доходов на основании решений вышестоящих органов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок в отношениях между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования), помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного кредита и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).
Дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.
Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих вышестоящих представительных органов власти.
Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований могут быть предоставлены также субсидии, т. е. денежные средства, выделенные вышестоящего бюджета для финансирования целевыхрасходов на условиях долевого участия в них. Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использования, а также неиспользования в установленные сроки. Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются непосредственно из федерального бюджета (см., например, ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»).
В оказания финансовой помощи создаются: в федеральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований. В федеральном бюджете в последнее время, помимо названного, создаются: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (ст. 42, 46, 48, 50, 51 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»).
Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в зависимости от права собственности следует выделить, помимо собственных доходов, заемные средства, которые подлежат возврату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставление средств в другой бюджет для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о федеральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом устанавливается этим же законом.
Расходы бюджетов. Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления: содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов; оборона и страны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей природной среды; социально-культурная сфера; наука; международная деятельность.
Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации». В названном законодательстве выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов (ст. 6668 БК РФ).
Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов: а) соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности); б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета; в) учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на развитие общества; г) принцип самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Все эти принципы действуют в совокупности и характеризуют расходов бюджетов всех уровней. Названные принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финансовый
Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий между соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 65 БК РФ в ред. Федерального закона 20 августа 2004 г.). Порядок возникновения и реализации этих обязательств установлен в гл. 11 БК РФ.
Необходимое условие реализации намеченных расходов — соблюдение принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), т. е. требование соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефицита требует определения источников его финансирования и соблюдения определенного порядка формирования и исполнения бюджета (ст. 92—96, 229, 230). С 2004 г. с целью обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой предусмотрено создание Стабилизационного фонда РФ. В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды государственных исполнительной власти и органов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (представительных) органов и депутатов (ст. БК РФ). В федеральном бюджете, помимо резервного Правительства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ. Кроме упомянутых фондов в бюджетах могут создаваться целевые фонды отраслевого характера.
Расходы бюджетной системы отражают, кроме внутренних задач страны, международные связи России, в частности, со странами СНГ. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?
2. Дайте определение бюджета в экономическом аспекте.
3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.
4. Что такое консолидированный бюджет Российской Федерации?
5. Что такое консолидированный бюджет субъекта РФ, консолидированный бюджет муниципального образования? Поясните на конкретных примерах.
6. Для чего составляется консолидированный бюджет?
7. Какова роль государственного бюджета? Чем она отличается от роли других звеньев финансовой системы?
8. Что такое бюджетное
9. Что является предметом бюджетного права?
10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюджетного права? Приведите примеры из действующего законодательства.
11. Определите понятие бюджетных правоотношений. Каковы их особенности?
12. Охарактеризуйте круг субъектов бюджетных правоотношений.
13. Определите источники бюджетного права, проведите классификацию.
14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые в последнее время.
15. Каково основное содержание БК РФ?
16. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную систему?
17. Определите понятие бюджетного устройства РФ.
18. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов?
19. Какие принципы бюджетного устройства закреплены за ко н од ате л ьство м ?
20. Что означает единство бюджетной системы РФ?
21. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?
22. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?
23. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации»?
24. Какие налоговые доходы закрепляются в качестве собственных за федеральным, региональными и местными бюджетами?
25. Какие неналоговые доходы отнесены БК РФ к собственным доходам федерального, региональных и местных бюджетов?
26. Какие формы прямой финансовой поддержки (помощи) бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов установлены законодательством?
27. Что такое субвенция в бюджетных отношениях? Чем она отличается от субсидии?
28. Что такое дотация в бюджетных отношениях? Чем она отличается от субвенции и субсидии?
29. Каковы основные направления бюджетных расходов?
30. Какие виды классификации расходов бюджетов установлены законодательством?
31. Что такое функциональная, экономическая, ведомственная классификация расходов бюджета?
32. По каким принципам расходы распределяются между звеньями бюджетной системы?
33. Определите понятие и содержание расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
34. Что понимается под сбалансированностью бюджета?
35. Что такое бюджетный дефицит? Какие источники финансирования бюджетного дефицита установлены законодательством?
36. Дайте определение понятиям текущих капитальных расходов бюджета.
37. Какие фонды создаются в рамках бюджетов? Каково их назначение?
38. Каково назначение и правовой статус Стабилизационного фонда РФ?