Понятие жилищного законодательства. Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т. е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни – от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.
Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборноразборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.
С другой стороны, под действие жилищного законодательства подпадают не все отношения, обеспечивающие удовлетворение постоянной потребности гражданина в жилье. Так, право собственности гражданина на жилище, будь то квартира или дом, призвано обеспечить удовлетворение постоянной потребности собственника в жилье. Однако поскольку удовлетворение потребности самого собственника в жилье не выходит за пределы правоотношения собственности, указанное отношение регулируется не жилищным законодательством, а законодательством о собственности. Что же касается отношений собственника с проживающими в принадлежащем ему жилом помещении членами семьи и иными лицами (например, нанимателями), то они могут квалифицироваться как жилищные отношения[1].
Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищнокоммунального хозяйства и т. д.
Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учету при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в результате приватизации и иных факторов происходит преобразование собственности в жилищной сфере.
Структура жилищного законодательства. Общая широкомасштабная кодификация жилищного законодательства была проведена в нашей стране до распада Союза ССР, в первой половине 80х годов. 24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[2], а через два года (24 июня 1983 г.) Верховный Совет РСФСР принял на базе Основ Жилищный кодекс РСФСР[3]. Примерно в то же время жилищные кодексы на базе Основ были приняты и в других союзных республиках. С тех пор в жизни страны произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом Союза ССР и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства, в результате чего ЖК, не говоря уже об Основах, которые практически не применяются, утратил в РФ роль базового законодательного акта в области жилищного законодательства. Многие нормы ЖК, которые были рассчитаны на принципиально иной социальноэкономический, политический и духовный строй общества, устарели и к тому же пришли в противоречие с позднее принятыми законодательными актами.
Конституция РФ относит жилищное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов (подп. «к» ст. 72). В настоящее время идет подготовка проекта Жилищного кодекса РФ, с тем чтобы на его основе кодификационные акты в области жилищного законодательства были приняты на уровне субъектов Федерации. Пока же роль базовых законодательных актов в области жилищного законодательства, помимо Конституции, выполняют ГК (в том числе главы 18 и 35), Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[4], Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»[5], Федеральный закон «О товариществах собственников жилья»[6]. Нельзя полностью сбрасывать со счетов и ЖК, который подлежит применению в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательным актам, принятым после 12 июня 1990 г., т. е. после провозглашения независимости России.
Важная роль в деле постепенного решения жилищной проблемы, которая продолжает оставаться крайне острой, отводится федеральным целевым программам. Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище»[7]. Указом Президента РФ от 28 января 1998 г. № 102 статус президентской придан федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты», утв. постановлением Правительства РФ от 20 января 1998 г. № 71[8].
Во исполнение этой программы постановлениями Правительства РФ утвержден порядоквыпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых военнослужащим, увольняемым с военной службы, гражданам, уволенным с военной службы, а также гражданам, подлежащим переселению из закрытых и обособленных военных городков (этот порядок распространен на увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовноисполнительной системы Минюста, а также граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений)[9]. Утвержден также порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий[10]. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 утверждена «Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы»[11]. Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 797 утверждена Подпрограмма федеральноцелевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.[12]
В числе других принятых на правительственном уровне нормативных правовых актов, направленных на обеспечение граждан жильем и призванных, пусть и в небольшой степени, уменьшить их затраты на оплату жилья и коммунальных услуг, могут быть названы: Положение о порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 700)[13]; постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административнотерриториальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам»[14]; Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. № 845)[15]; Положение о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании (утв. постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 275)[16]; постановление Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 887 «О
совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»[17]; постановление Правительства РФ от 19 ноября 2001 г. № 804 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год»[18].
Наряду с законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ к источникам жилищного законодательства относятся акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существование прекратили. Так, продолжают действовать Инструкция о порядке обмена жилыми помещениями, утвержденная Министерством коммунального хозяйства РСФСР 9 января 1967 г.[19], Инструкция о порядке сохранения за гражданами, временно отсутствующими по условиям и характеру работы, жилого помещения в месте постоянного жительства (утверждена Министерством юстиции СССР, Госкомтрудом СССР и МВД СССР 20 января 1989 г.)[20], а также немало других нормативных актов, принятых как на общесоюзном, так и на республиканском уровнях. Но, разумеется, все они действуют лишь в части, не противоречащей позднее принятым законам и иным нормативным актам.
Поскольку жилищное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, многие нормативные акты, регулирующие жилищные отношения, принимаются на региональном уровне – представительными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так, в СанктПетербурге действует Закон «О жилищной политике СанктПетербурга», принятый законодательным собранием СанктПетербурга 4 июля 2001 г. и подписанный губернатором СанктПетербурга 16 июля 2001 г.[21]
В последнее время в числе правообразующих актов в области жилищного законодательства могут быть названы постановления Конституционного Суда РФ, в которых производится проверка конституционности целого ряда нормативных актов, в том числе и норм ЖК. Таковы, в частности, постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 ЖК, от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности части первой и п. 8 части второй ст. 60 ЖК, от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности пп. 1, 3 и 4 ст. 32 и пп. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья», от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», от 24 октября 2000 г. по делу о проверке конституционности положений п. 13 ст. 39 Закона РФ «Об образовании…», от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера…»[22]. Хотя эти постановления и вынесены в связи с запросом и жалобами по конкретным делам, признание тех или иных норм не соответствующими Конституции означает их отмену, что вносит радикальные изменения в правоприменительную практику, которая вынуждена руководствоваться другими нормами. Указанное обстоятельство позволяет относить постановления Конституционного Суда РФ к источникам жилищного законодательства, имеющим правопогашающее действие[23].
Наконец, к вспомогательным источникам жилищного законодательства надлежит отнести руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и Пленумов Верховного Суда Союза ССР по жилищным делам, а иногда и постановления, носящие более общий характер.
Таковы постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[24]; от 26 декабря 1984 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР»; от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[25]; постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства»[26]; от 11 октября 1991 г. № 11 «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищностроительными кооперативами»[27].
Как видим, жилищное законодательство отличается многослойностью своих источников. К сожалению, вследствие того что кодификация жилищного законодательства застопорилась, его источники как на федеральном, так и на региональных уровнях далеко не соответствуют друг другу, что приводит к серьезным нарушениям законности в области жилищных отношений.
Действие жилищного законодательства. Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Эти положения относятся и к жилищному законодательству. В частности, они отражены в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. «О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР»[28]. Изъятиями из общего правила о действии закона во времени являются придание новому закону обратной силы и так называемое «переживание» старого закона. Так, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» подписан Президентом РФ 12 января и опубликован в «Российской газете» 18 января 1996 г. Вступил же он в силу с 1 января 1996 г. (ст. 3 Закона). Тем самым Закону была придана обратная сила.
Этим Законом дополнения и изменения внесены в ст. 15, 16 и 18 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», причем обратная сила придана всем этим дополнениям и изменениям. Но если изменения и дополнения ст. 15 и 18 устанавливают для граждан более льготный правовой режим, то этого нельзя сказать о дополнении ст. 16, которое ограничивает права граждан.
для граждан более льготный правовой режим, то этого нельзя сказать о дополнении ст. 16, которое ограничивает права граждан. Поэтому обратную силу можно было придать лишь дополнениям и изменениям, внесенным в ст. 15 и 18 Закона. Дополнению же ст. 16, поскольку оно ограничивает права граждан, обратную силу придавать было нельзя. Конституционный Суд РФ с полным основанием обращает внимание на то, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 14 июня 1994 г. общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет (см. постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. и от 24 мая 2001 г.)[29].
«Переживание» старого закона означает, что он применяется к правоотношениям, которые урегулированы или подлежат урегулированию в новом законе. Например, с «переживанием» старого закона мы сталкиваемся при применении к жилищным правоотношениям, которые должны быть урегулированы в республиканском законе, общесоюзных законов и иных нормативных актов, принятых Союзом ССР. При отказе от применения общесоюзных нормативных актов, разумеется, в той части, в какой они не противоречат республиканскому законодательству, образовался бы правовой вакуум, который во всех отношениях нежелателен.
Говоря о действии закона в пространстве, следует напомнить, что, по общему правилу, он распространяется на всю территорию РФ. Нередки, однако, случаи, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы Крайнего Севера или на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).
Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.
К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, чернобыльцы, участники афганской войны, военнослужащие, уволенные в запас или в отставку, беженцы и вынужденные переселенцы, многие другие категории лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время резко снижается не только потому, что как на федеральном, так и на региональном уровнях издается множество нормативных актов, не имеющих надлежащего обеспечения, но и потому, что многие законы коллидируют, т. е. сталкиваются друг с другом. Например, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» сталкивается с ГК, Законом РФ «О приватизации жилищного фонда», Федеральным законом «О товариществах собственников жилья». Понятийный аппарат указанных законов не отличается необходимой строгостью и выдержанностью. Так, под договором аренды жилья в части второй ГК понимается нечто иное, чем в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». То же можно сказать о таком понятии, как кондоминиум. Если в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья» такие понятия, как товарищество и кондоминиум, различаются, то в Федеральном законе «Об основах федеральной жилищной политики» этого различия четко не проводится.
Следует обратить внимание на противоречие в самом Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которое не снято и после принятия части второй ГК. Речь идет о следующем. Согласно упомянутому Закону жилые помещения в коммунальных квартирах входят в состав жилищного фонда социального использования. Между тем ст. 16 Закона допускает перевод жилых помещений в коммунальных квартирах на иной правовой режим – они могут либо использоваться на началах коммерческого найма, либо выкупаться в собственность граждан. В результате нередко возникает ситуация, когда в одной квартире одна часть помещений входит в состав жилищного фонда социального использования, а другая – не входит.
Часть вторая ГК, которая вроде бы должна выступать в этих вопросах в роли арбитра, многие из них попрежнему оставляет открытыми. Сказывается отсутствие нового Жилищного кодекса, который призван будет устранить многочисленные противоречия, возникающие ныне в регулировании жилищных отношений.
При разрешении коллизий между нормативными актами жилищного законодательства следует исходить, вопервых, из того, что нормы ГК подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами гражданского права, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах (см. абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК); вовторых, из того, что последующий закон отменяет действие закона предыдущего в той части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; втретьих, из того, что при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон; и, наконец, вчетвертых, из того, что при столкновении общесоюзного закона с законом Российской Федерации следует применять республиканский закон.
Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области, принятыми на федеральном и региональном уровнях, должны решаться в пользу федеральных актов.
Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», и к Закону РФ «О приватизации жилищного фонда», и к Федеральному закону «О товариществах собственников жилья», и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести. Так, Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда» влечет преобразование отношений собственности в жилищной сфере и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственником и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизации; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещении, и т. д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства.
Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК (см. главу 35 ГК). Указанное обстоятельство подлежит учету, поскольку Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению РФ, а жилищное – к совместному ведению РФ и ее субъектов.
________________________________________
[1] В юридической литературе, в том числе и учебной, круг жилищных правоотношений очерчивается иногда значительно шире. Так, С. М. Корнеев и Ю. Г. Басин относят к жилищным все отношения, которые складываются в связи с удовлетворением жилищных потребностей граждан, а в числе гражданскоправовых форм ее удовлетворения рассматривают приобретение жилища в собственность. Но если С. М. Корнеев рассматривает все эти формы в главе «Договор найма жилого помещения и другие жилищные обязательства», которая помещена в разделе «Обязательства по передаче имущества в пользование», то Ю. Г. Басин, исходя из того, что основным субъектом жилищных правоотношений сегодня является не наниматель, а собственник, предложил переместить изучение указанных правоотношений из второй части гражданского права в первую, т. е. изучать их в разделе «Вещные права», посвятив им специальную главу «Право собственности и иные вещные права на жилище». Это предложение Ю. Г. Басин и реализовал. Повидимому, к той же позиции тяготеет и В. Н. Литовкин (см. Гражданское право. Учебник. Том И. Полутом 2е изд. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М , 1999. Гл. 35; Гражданское право Т. I. Учебник для вузов / Отв. ред. М. К. Сулейменов, Ю. Г. Басин. Алматы, 2000. Т. 1. Гл. 24; Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Под общей ред. О. Н. Садикова. М., 2001. Гл. 22). Такой подход в принципе возможен, хотя и связан с известными издержками, главным образом методического характера. В частности, Ю. Г. Басину неизбежно приходится вклиниваться в вопросы обязательственного права еще до изучения последнего как целостной системы. В условиях РФ преждевременно звучит и тезис о том, что основным субъектом жилищных правоотношений является ныне не наниматель, а собственник.
[2] Ведомости СССР. 1981. № 26. Ст. 834.
[3] Ведомости РФ. 1983. № 26. Ст. 883.
[4] Ведомости РФ. 1991. № 28. Ст. 959; 1993. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864; 1998. № 13. Ст. 1472; 1999. № 18. Ст. 2214; 2001. № 21. Ст. 2063; 2002. № 21. Ст. 1918. Применяя Закон о приватизации жилищного фонда, следует учитывать, что положения Закона, ограничивающие право граждан на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, признаны неконституционными и утратившими силу (см. постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г.).
[5] Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Ст. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485.
[6] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963; 2002. № 12. Ст. 1093.
[7] СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1431.
[8] СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 567, 615; № 14. Ст. 1577; № 50. Ст. 6166.
[9] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1726.
[10] СЗ РФ № 27. Ст. 3307.
[11] СЗ РФ № 41. Ст. 4914.
[12] СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3983; 2001. № 37. Ст. 3691.
[13] СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3964.
[14] СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 252.
[15] СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4622.
[16] СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1604.
[17] СЗРФ. 1999. № 33. Ст. 4116.
[18] СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4519.
[19] Законодательство о жилищнокоммунальном хозяйстве. М., 1972. Т. 1. С. 693.
[20] БНА СССР. 1989. № 4.
[21] Новое в законодательстве СанктПетербурга. Приложение к «Вестнику Законодательного Собрания». 2001. 20 июля. № 15.
[22] СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708; № 27. Ст. 2622; 1998. № 15. Ст. 1794; № 45. Ст. 5603; 2000. № 44. Ст. 4399; 2001. № 22. Ст. 2276. Критическую оценку постановления Конституционного суда РФ от 3 апреля 1998 г., данную И. А. Дроздовым, мы не разделяем (см.: Дроздов И. А. Кондоминиумы в современной России // Правоведение. 1998. № 4. С. 149 – 153). Следует согласиться с Конституционным Судом РФ в том, что принудительного членства в товариществах собственников жилья нет и не должно быть.
[23] Иную оценку постановлений Конституционного Суда РФ см. в статье: Литовкин В. Н. Постановления Конституционного Суда РФ – новые направления в судебной практике по жилищным делам // Комментарий судебной практики. Вып. 3. / Под ред. К. Б. Ярошенко. М., 1997.
[24] Бюллетень ВС РФ. 1996. № 1. С. 4.
[25] Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М., 1999. С. 193.
[26] Там же С. 273.
[27] Там же С. 133.
[28] Там же С. 156.
[29] СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202; 2001. № 22. Ст. 2276.