§ 6. Особенности правового режима целевых фондов в составе расходов бюджетов

Для осуществления государственного бюджетного регулиро­вания, как отмечалось выше, на основании Концепции рефор­мирования межбюджетных отношений в Российской Федера­ции на 1999—2001 гг. была предусмотрена возможность образования в расходной части федерального бюджета Фонда фи­нансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПС), Фонда регионального развития (ФРР) и Фонда развития регио­нальных финансов (ФРРФ).

Создание в составе федерального бюджета специализирован­ных фондов финансовой поддержки субъектов РФ явилось пре­ломлением международного опыта на российскую практику финансовой деятельности. В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов, занимающихся проблемами развития бюджетного федерализма. По ее рекомендации впер­вые был сформирован ФФПС, а затем и остальные фонды.

В распределении средств указанных фондов между Россий­ской Федерацией и субъектами РФ складываются особые бюд­жетные отношения, регулируемые нормами бюджетного права, т. е. правоотношения. Объектами федеративных межбюджетных правоотношений данной группы являются финансовые средства соответствующих фондов, образующиеся за счет процентных отчислений от общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением ввозных пошлин (ФФПС); средств бюджетного финансирования различных от­раслевых капиталовложений федерального и регионального уровней (ФРР); за счет кредитных ресурсов (ФРРФ).

ФФПС впервые в Российской Федерации был сформирован в 1994 г. в составе федерального бюджета в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании рес­публиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотноше­ниях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году»² с целью исключить субъективный подход к определению размеров финансовой помощи регионам. Выделение в составе федерально­го бюджета целевого ФФПС означало правовую регламентацию фактически сложившихся межбюджетных отношений по горизон­тальному выравниванию бюджетов субъектов РФ.

Существенной особенностью правового положения фонда является то, что объем его денежных средств утверждается в фиксированной пропорции к доходам федерального бюджета (в 1994 г. — 22 процента от НДС, в 1995 г. — 27 процентов от НДС). С 1996 г. ФФПР стал формироваться за счет процентных отчислений от всех видов налоговых доходов, исключая ввоз­ные пошлины.

Особенностью правового положения Фонда финансовой поддержки субъектов РФ следует считать обязательный ежеме­сячный контроль со стороны Государственной Думы и Счетной палаты РФ за перечислением средств этого фонда в региональ­ные бюджеты (ст. 39 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2001 год»).

В отличие от других форм финансовой помощи субъектам РФ средства ФФПС выделяются не процентными отчислени­ями, а абсолютными суммами¹ или долями от всего объема фонда², которые устанавливаются законом о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год. Процедура выделения дифференцированных долей в определенной мере стимулиру­ет субъекты РФ к своевременному и полному сбору и перечис­лению налогов в федеральный бюджет. В основе определения доли каждого субъекта РФ лежит единая формула: факторы, включаемые в формулу, одинаковы для всех субъектов РФ (численность населения, расходные полномочия органов влас­ти, доходный потенциал и т. п.), однако в количественном вы­ражении они различны, что и отражает специфику каждого ре­гиона.

В Концепции реформирования межбюджетных отношений на 1999—2001 гг. была поставлена задача по установлению об­щего объема средств фонда на длительный (не менее трех лет) срок. Так, с 2000 г. объем ФФПС утверждается в твердо фикси­рованной сумме, а средства этого фонда распределяются на основе принципиально новой (более прозрачной и объектив­ной) методики. Сущность данной методики заключается в оценке реальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ на осно­ве реальных расходных потребностей и имеющихся налоговых потенциалов, а распределение средств ФФПС должно повышать бюджетную обеспеченность слабообеспеченных регионов, га­рантируя им минимальный уровень бюджетной обеспеченнос­ти. Результатом внедрения новых подходов в деятельности ФФПС должно стать выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с одновременным созданием стимулов для субъектов РФ в повышении собственных доходов.

ФФПС играет первостепенную роль в оказании финансовой поддержки субъектам РФ, поскольку этот фонд наиболее зна­чителен по объему аккумулируемых в нем денежных средств и предполагает их использование практически для всех субъектов РФ на основе единой методологии.

В составе расходов федерального бюджета были образованы резервные фонды. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» сформирован финансовый резерв, источником образования которого служили свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 янва­ря 2003 г., а также средства, полученные сверх запланирован­ных бюджетных доходов. В состав финансового резерва не мог­ли зачисляться денежные средства, относительно которых Фе­деральным законом о федеральном бюджете предусмотрен особый порядок использования: поступления от единого соци­ального налога, средства целевого бюджетного фонда Мини­стерства РФ по атомной энергии и др.

Средства финансового резерва могут использоваться для: за­мещения внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; погашения государственного долга Российской Федерации.

В соответствии со ст. 87 Федерального закона «О федераль­ном бюджете на 2003 год» в составе расходов федерального бюджета был образован резерв средств на финансирование работ, проводимых на федеральных автомобильных дорогах и имуществен­ных комплексах. Средства фонда предназначаются для восста­новления или реконструкции дорог и имущественных комплек­сов, необходимых для содержания федеральных автомобильных дорог, подвергшихся разрушению в результате действия непре­одолимой силы.