6.3. Правопреемство в связи с прекращениемсуществования СССР. Континуитет России
В Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. государства — участники СНГ решили вопрос о правопреемстве в отношении договоров СССР, государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов СССР следующим образом. Во-первых, они гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего СССР, причем почти все государства согласились, чтобы членство СССР в ООН было продолжено Российской Федерацией.
Каждое государство СНГ, как это было закреплено в Соглашении о создании СНГ, имело право подтвердить действие для себя того или иного договора СССР. Так, решениями 1992 г. об участии государств — участников СНГ в Договоре между СССР и США о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности 1987 г., в Договоре между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. государства — правопреемники СССР подтвердили свое участие в указанных Договорах применительно к их территориям и с учетом их национальных интересов.
20 марта 1992 г. на основе Меморандума о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, 1992 г. Советом глав государств СНГ была создана Комиссия по правопреемству в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, долгов и активов бывшего Союза ССР, в рамках которой было подготовлено значительное число соглашений между государствами бывшего СССР. Среди этих договоров следует отметить такие важные международно-правовые акты, как Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР 1991 г., Соглашение глав государств — участников СНГ о собственности бывшего Союза ССР 1991 г., Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом 1992 г., Декларацию глав государств — участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод 1993 г. и др.
В соответствии с Соглашением о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом 1992 г. под собственностью понимались: недвижимость, используемая дипломатическими и консульскими представительствами СССР; инфраструктуры СССР за рубежом и прибыль от их эксплуатации; доходы от реализации собственности СССР; собственность СССР и прибыль от деятельности юридических лиц, находившихся под юрисдикцией СССР; прибыль от выполнения работ по международным соглашениям. Собственность СССР, в соответствии с данным Соглашением, была поделена и перешла к государствам в следующих долях: Белоруссия — 4,13%, Казахстан — 3,86%; Россия — 61,34%; Украина — 16,37% и т.д. Совокупная доля Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии составила 4,77% и данным Соглашением не рассматривалась.
В 1992 — 1994 гг. были заключены двусторонние Соглашения между Россией, с одной стороны, и Азербайджаном, Арменией, Грузией, Казахстаном, Молдавией, Таджикистаном, Узбекистаном, Украиной — с другой, об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, которые вступили в силу в конце 1995 — начале 1996 гг.
Участниками Соглашения о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР 1992 г. являются все страны СНГ (кроме Грузии). В соответствии с положениями Соглашения стороны признали целостность и неделимость архивов Российской империи и СССР, находящихся за пределами их территорий, и не претендуют на право владения ими. Находящиеся на территории государств — участников Соглашения архивы СССР перешли под юрисдикцию соответствующих государств. Стороны Соглашения обязались обеспечивать в соответствии со своим законодательством доступ исследователей к архивам и признавать на своих территориях юридическую силу справок, выданных государственными архивными учреждениями стран СНГ.
Вопросы, связанные с возвращением документов, обменом копиями и т.д., регулируются специальными двусторонними соглашениями.
В решении вопросов правопреемства в отношении договорного наследия бывшего Союза ССР те государства-правопреемники, которые образовали СНГ, в значительной мере опирались на норму международного права, выраженную в Венской конвенции 1978 г., согласно которой соответствующие вопросы могут решаться по договоренности между государствами-преемниками. Уже в учредительных актах Содружества (Минское соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Алма-Атинский Протокол к нему и Декларация от 21 декабря 1991 г.) они предусмотрели, что гарантируют выполнение обязательств распавшегося СССР.
В решении Совета глав государств СНГ по вопросам правопреемства от 12 марта 1992 г. рассматривались договоры, «представляющие взаимный интерес» для всех стран — участниц СНГ. Существует, однако, ряд многосторонних договоров, особенно с ограниченным числом участников, а также двусторонних, в частности в области разоружения и контроля над вооружениями, которые затрагивают интересы нескольких, но не всех государств СНГ. Например, в связи с заключенным в 1991 г. Договором между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений Россия, Беларусь, Казахстан и Украина, где такие вооружения бывшего Союза ССР дислоцированы, подписали вместе с США Лиссабонский Протокол от 23 мая 1992 г. к этому Договору. Протокол предусматривает, что названные четыре государства «в качестве государств-правопреемников» Союза принимают на себя его обязательства по Договору и будут выполнять их применительно к своим национальным территориям, а для целей проведения Договора в жизнь фигурирующее в нем название «Союз Советских Социалистических Республик» будет впредь означать Республику Беларусь, Республику Казахстан, Российскую Федерацию и Украину.
Что касается правопреемства в отношении систем противоракетной обороны, то в рамках СНГ в октябре 1992 г. были приняты решения, предусматривающие правопреемство подписавших эти решения Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, России, Туркменистана, Узбекистана и Украины, в выполнение Договора между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. и Договора между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности 1987 г. применительно к их соответственным территориям.
Касательно правопреемства в отношении ядерного оружия существует Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 22 декабря 1991 г., в котором предусмотрены, в частности, перемещение в Россию ядерных средств бывшего СССР из Беларуси, Казахстана и Украины и закрепление этими странами своего статуса неядерных государств с присоединением в этом качестве к Договору о нераспространении ядерного оружия.
Существуют также и двусторонние договоры, затрагивающие «интересы всех государств СНГ», например договоры о границах и их режиме. Данные договоры, по общему мнению государств, подписавших упомянутый выше Меморандум, должны оставаться в силе. Следовательно, вопросы правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР должны решаться, как правило, индивидуально в отношении большинства договоров.
Что касается государственных архивов СССР, то их судьба была урегулирована Соглашением о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июля 1992 г., которое исходит из принципа целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур бывших Российской империи и Союза ССР и хранящихся в государственных архивах за пределами государств — участников Соглашения.
По данному Соглашению очень большое значение придается содержанию полноценных архивных фондов государств-участников. Они должны признать осуществленный в соответствии с их законодательствами переход под их юрисдикцию государственных архивов и других архивов союзного уровня, включая отраслевые архивные фонды бывшего СССР, находящиеся на их территории. Признается также право на возвращение тех фондов, которые образовались на территории каждой из стран и в разное время оказались за ее пределами.
В случае, если возможность физического выделения комплекса документов отсутствует, каждое государство — участник Соглашения имеет право доступа к ним и получения необходимых копий, причем эти государства должны признавать на своих территориях юридическую силу архивных справок, выданных государственными архивными учреждениями других государств СНГ.
Государством-владельцем также может быть передано право использования архивных документов, затрагивающих интересы другого государства — участника Соглашения, иностранным государствам, их физическим или юридическим лицам. Право на использование этих документов сохраняется за государством, интересы которого затрагивают документы.
Соглашение также предусматривает, что в такого рода случаях заинтересованные государства СНГ принимают дополнительные согласованные меры по использованию и обеспечению сохранности этих документов и предотвращению их уничтожения.
Что касается «деликатного» вопроса о правопреемстве в отношении государственного долга бывшего СССР, то его стали обсуждать еще до прекращения существования союзного государства. Так, 28 октября 1991 г. между Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Союзом ССР и западными странами-кредиторами, известными как «группа семи», был подписан Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства. Позднее были заключены Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга от 4 декабря 1991 г., а также Соглашение о дополнениях к этому Договору от 13 марта 1992 г.
В январе 1992 г. Россия взяла на себя общую ответственность за внешний долг бывшего СССР.
Предусмотренные Соглашением о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом взаимозависимость прав на эту собственность и осуществление обязательства участвовать в погашении и несении расходов по обслуживанию государственного внешнего долга СССР на практике в большинстве случаев реализовывались в том, что по двусторонним соглашениям России с другими государствами СНГ доля внешнего государственного долга была обменена на долю в зарубежной собственности.
Например, по Соглашению от 31 июля 1992 г. Туркменистан передал, а Россия приняла на себя обязательства по выплате доли Туркменистана во внешнем государственном долге бывшего СССР по состоянию на 1 декабря 1991 г.; Россия приняла, а Туркменистан передал свою долю в активах бывшего Союза по состоянию на ту же дату.
Процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР имеет определенную особенность, которая заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым в доктрине международного права понимается продолжение одним государством (государством-продолжателем), в данном случае Россией, осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств другого государства, в данном случае бывшего СССР.
Для континуитета, в принципе, необходимо наличие согласия других правопреемников. В случае с континуитетом Россией это условие соблюдено — в связи с прекращением существования СССР большая часть государств — участников бывшего СССР поддержали Россию в том, чтобы она «продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях», как это было закреплено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 г. Продолжение членства в ООН и других международных организациях автоматически означает и продолжение участия в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в иных учредительных документах, на основе которых функционируют другие организации.
В целом континуитет России был воспринят без возражений со стороны государств, а члены ЕС и Совета Европы выступили 23 декабря 1991 г. со специальным заявлением, в котором «приняли к сведению, что права и обязательства бывшего СССР будут продолжать осуществляться Россией».
Следовательно, Российская Федерация имела достаточные основания нотифицировать другим государствам, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать «в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации» и что она «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР», и просит рассматривать ее в качестве стороны всех таких действующих договоров «вместо Союза ССР» (ноты МИДа России от 3 и 13 января 1992 г.).
В доктрине указывается на то, что континуитет России обусловлен рядом объективных факторов:
1) неделимость статуса великой державы и ее общей политико-правовой ответственности в мире, что подтверждается особым статусом, и вытекающей из этого статуса ответственности СССР как ядерной державы;
2) неприменимость норм правопреемства к определенной категории договоров, к таким, например, когда применение договора, заключенного государством-предшественником, в отношении государств-преемников «было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия».
Как особый, специфичный вид правопреемства континуитет России не означает и не должен означать, что другие государства, образовавшиеся в связи с распадом СССР, ущемляются в своих правах в области правопреемства. Наряду с Россией, принявшей на себя основные права и обязанности СССР, другие возникшие в его пределах государства также являются его легальными правопреемниками, созданными в рамках существующих норм международного права. Как признается в соответствующих Соглашениях и решениях, принятых в рамках СНГ, все государства — члены Содружества «являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР».