§ 6. Банки: основы налогово-правового статуса
Банками в налоговых правоотношениях признаются коммерческие банки и другие кредитные организации, имеющие лицензию ЦБ РФ (ст. 11 НК РФ). Как видим, налоговое законодательство использует термин «банк» широко, а именно как любая кредитная организация. В то же время банковское законодательство признает коммерческие банки лишь одной из разновидностей кредитных организаций <*>.
<*> См.: ст. 1 Федеральногозаконаот 02.12.90 N 395-1 «О банкахи банковской деятельности» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Перечисляя в ст. 25 НК РФ участников налоговых правоотношений, законодатель не упоминает банки. Это серьезное упущение. Банк выступает в налоговых правоотношениях в трех лицах: во-первых, как налогоплательщик; во-вторых, как налоговый агент и, в третьих, как финансовый посредник между налогоплательщиками и государством.
Банки обеспечивают функционирование системы хранения безналичных денежных средств и осуществление безналичных расчетов в стране. С эффективным функционированием банковской системы напрямую связано своевременное и полное доведение налоговых платежей от налогоплательщика до бюджета. Кроме того, банки обладают важной информацией о налогоплательщиках с точки зрения налогового контроля. Поэтому помимо общего статуса налогоплательщика и налогового агента банки наделяются специальным налогово-правовым статусом, включающим дополнительные субъективные права и обязанности.
В другом постановлении КС РФ отметил, что отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, являются налоговыми правоотношениями (Определение КС РФ от 25.07.2001 N 138-O). «Банк при этом действует не как представитель налогоплательщика, — отмечает С.Г. Пепеляев, — а как представитель публичных интересов государства, принимающий от плательщика исполнение публичной обязанности по уплате налогов» <*>. Это позволяет охарактеризовать обязанности банка в системе «налогоплательщик — банк — государство» как публично-правовые, совершаемые в пользу общего блага, во всеобщих (публичных) интересах.
<*> Налоговое право: Учебник/Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 195.
«В рамках конституционного обязательства по уплате налогов на налогоплательщика возложена публично-правовая обязанность уплатить законно установленные налоги и сборы, -указал КС РФ, — а на кредитные учреждения — публично-правовая обязанность обеспечить перечисление соответствующих платежей в бюджет» (Постановление КС РФ от 12.10.98 N 24-П). Ответственность за невыполнение этих обязанностей также носит публично-правовой характер, поскольку наступает не перед клиентом, а непосредственно перед государством. Характерно, что плата за обслуживание по указанным операциям не взимается, поэтому банк как финансовый посредник не имеет здесь собственных имущественных интересов. Гражданское правоотношение между клиентом и банком, оформленное договором банковского счета, в данном случае является необходимой предпосылкой для возникновения и развития налогового правоотношения.
Система взаимодействий между налогоплательщиком, банком и государством складывается поэтапно из трех видов правоотношений: за гражданским правоотношением следует налоговое, за налоговым — бюджетное. Каждое предыдущее правоотношение в отношении последующего выступает элементом сложного юридического состава.
На необходимость разграничения налоговых и бюджетных правоотношений с участием банков неоднократно указывалось в юридической литературе. При этом отмечается, что перечисление и зачисление средств, поступивших в уплату налогов на счет бюджета, осуществляется в рамках бюджетных отношений; налоговое законодательство регулирует лишь отношения по исполнению платежных поручений налогоплательщиков обслуживающими их банками и не регулирует вопросов дальнейшего зачисления уплаченных сумм на бюджетные счета <*>. КС РФ прямо указал: «Налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством. Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являютсябюджетными. Такимобразом,действующееналоговоеи бюджетноезаконодательство различают понятия уплаты налога и зачисления налога» (Постановление КС РФ от 12.10.98 N24-11).
<*> Налоговое право: Учебник/Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 193.
Главная обязанность банка как финансового посредника состоит в исполнении поручений налогоплательщиков и налоговых агентов на перечисление налогов и сборов, а также решений налоговых органов о взыскании налогов. При наличии денежных средств на счете налогоплательщика или налогового агента банки не вправе задерживать исполнение поручений на перечисление налогов или решений о взыскании налогов в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды). Такие поручения (решения) исполняются банком в порядке очередности, установленной гражданским законодательством, в течение одного операционного дня, следующего за днем получения поручения (решения) (п. п. 1 — 2 ст. 60 НК РФ).
В отдельную группу можно выделить обязанности банков, связанные с учетом налогоплательщиков. Задача банка — предварительный финансовый контроль и предоставление информации налоговым органам. Банки вправе открывать счета организациям и индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. Кроме того, банк обязан сообщить об открытии или закрытии счета организации (индивидуального предпринимателя) в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета (п. 1 ст. 86 НК РФ). Обязанность по подобному информированию не возникает у банка, открывающего счет организации, которая не подлежит постановке на учет в налоговом органе в качестве налогоплательщика. Кроме того, речь идет о банковских счетах, так или иначе используемых для целей налогообложения.
Банки обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и индивидуальных предпринимателей в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа (п. 2 ст. 86 НК РФ). При этом они не вправе ссылаться на банковскую и коммерческую тайну. Запрос налогового органа является мотивированным, если в нем указано: 1) какие именно сведения следует представить; 2) для какой цели необходимо представить эти сведения; 3) по каким основаниям налоговый орган запрашивает соответствующие сведения.
Важнейшим элементом налоговой правосубъектности банков является ответственность за нарушение налогового законодательства, предусмотренная главой 18 НК РФ. Правовая природа этой ответственности остается неопределенной. Правонарушения банков не отнесены законодателем к налоговым правонарушениям, а выделены в отдельную главу, что не позволяет квалифицировать ответственность банков как налоговую ответственность. Вместе с тем ответственность банков обособлена и от административной ответственности, поскольку КоАП РФ за правонарушения в сфере финансов предусматривает ответственность не самих банков, а их должностных лиц. Очевидно, к бюджетно-правовой ответственности ее нельзя отнести в силу нормативного и фактического оснований, а также природы правоотношений, в рамках которых она возникает и развивается. Попытки интегрировать общеотраслевую финансово-правовую ответственность или выделить некую совершенно новую категорию -банковскую ответственность — представляются малоубедительными в силу недостаточной аргументации.
На наш взгляд, ответственность банков как финансовых посредников является административно-правовой по своей природе и поэтому включение ее в НК РФ вряд ли оправданно. НК РФ предусматривает ответственность за следующие виды правонарушений банков.
1. Открытие банком счета организацииилииндивидуальному предпринимателю безпредъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, а равно открытиесчета при наличии у банка решения налогового органа о приостановлении операций по счетамэтого лица влекут взыскание штрафа в размере 10 тыс. рублей (п. 1 ст. 132 НК РФ).
2. Несообщение банком налоговому органу сведений об открытии или закрытии счетаорганизацией или индивидуальным предпринимателем влечет взыскание штрафа в размере 20
тыс. рублей (п. 2 ст. 132 НК РФ).
3. Нарушениебанкомустановленного НК срокаисполненияпорученияналогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога илисбора влечет взыскание пени в размере 1/150 ставки рефинансирования ЦБ РФ, но не более
0,2% за каждый день просрочки (ст. 133 НК РФ).
4. Исполнение банком при наличии у него решения налогового органа о приостановленииопераций по счетам налогоплательщика или налогового агента их поручения на перечислениесредств другому лицу, не связанного с исполнением обязанностей по уплате налога или сбора либо иного платежного поручения, имеющего в соответствии с законодательством РФ преимущество в очередности исполнения перед платежами в бюджет (внебюджетный фонд), влечет взыскание штрафа в размере 20% от суммы, перечисленной в соответствии с поручением, но не более суммы задолженности (ст. 134 НК РФ).
5. Неправомерноенеисполнение банкомв установленныйсрок решенияналоговогооргана о взыскании налога или сбора, а также пени влечет взыскание пени в размере 1/150
ставки рефинансирования ЦБ РФ, но не более 0,2% за каждый день просрочки (п. 1 ст. 135 НК
РФ).
6. Создание банком ситуации отсутствия денежных средств на счете налогоплательщикаили налогового агента, в отношении которых в соответствии со ст. 46 НК РФ в банке находитсяинкассовоепоручениеналоговогооргана,влечетвзысканиештрафав размере 30% непоступившей в результате таких действий суммы (п. 2 ст. 135 НК РФ).
7. Непредставление банками по мотивированному запросу налогового органа справок пооперациямисчетаморганизацийилиграждан,осуществляющихпредпринимательскуюдеятельность без образования юридического лица, в установленный срок влечет взысканиештрафа в размере 10 тыс. рублей (ст. 135.1 НК РФ).
Применение мер ответственности не освобождает банк от обязанности перечислить в бюджеты сумму налога и уплатить пени. В случае неисполнения банком этой обязанности в установленный срок к нему применяются меры по взысканию неперечисленных сумм налога (сбора) и пеней за счет денежных средств в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному ст. 46 НК РФ, а за счет иного имущества — в судебном порядке. Неоднократное нарушение указанных обязанностей в течение одного календарного года является основанием для обращения налогового органа в ЦБ РФ с ходатайством об аннулировании лицензии на осуществление банковской деятельности (п. 4 ст. 60 НК РФ).