Метод налогового права — это обусловленная спецификой предмета налогового права совокупность способов, приемов, средств правового воздействия на налоговые отношения. Если предмет отрасли показывает, «что» регулируют налогово-правовые нормы, то метод -«как», «каким образом» это правовое регулирование осуществляется.
В правоведении сложилась в целом верная установка, что каждая отрасль права имеет свой специфический, сугубо отраслевой метод (гражданский, административный, уголовно-правовой и т.д.), не сопоставимый с методами иных отраслей. Однако этот тезис нуждается в правильной интерпретации. Дело в том, что исходные режимы, приемы, способы и юридические средства, используемые в правовом регулировании, одинаковы для всех отраслей права. Таким образом, суть отраслевой специфики состоит лишь в особом сочетании и соотношении правовых средств, носящих универсальный, межотраслевой характер.
К сожалению, долгие годы различия в отраслевых методах правового регулирования наукой преувеличивались, чему способствовала абсолютизация предметно-методологических различий между публичными и частными отраслями права. В большей степени данный подход отразился на соотношении административного и гражданского права, превратившихся в своеобразных антиподов; отраслевым различиям здесь придавался характер жесткого противопоставления по типу «что русскому здорово, то немцу смерть». Административно-правовой метод был фактически отождествлен с императивным, а гражданско-правовой — с диспозитивным методом правового регулирования. Юридические средства, характерные для одной отрасли, полностью исключались из сферы другой. Так, утверждалось, что договор -исключительная прерогатива частноправовых отраслей, а административный акт — публично-правовых. Подобная установка затрагивала и налоговое право, имеющее общие исторические корни и близость правового режима с административным правом.
<*> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 33.
<**> Маврин СП. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. N 1. С. 208.
Особенности метода налогово-правового регулирования обусловлены публично-правовой природой налогового права и включают следующие признаки.
Публично-правовой характер целевых установок. Налоговые платежи — безусловный атрибут государства, без которого оно не может существовать. Именно налоги и сборы составляют подавляющую часть доходных источников государства и муниципальных образований (иногда свыше 90%). Их функциональное назначение состоит в финансовом обеспечении реализуемой государством внутренней и внешней политики, то есть в обеспечении нормальной жизнедеятельности общества. Как указал КС РФ, уплата налоговых платежей имеет целью обеспечивать расходы публичной власти (Постановление КС РФ от 11.11.1997 N 16-П).
Поэтому для налогообложения характерен приоритет публичных интересов перед интересами частными. Налогово-правовое регулирование носит фискальный характер, то есть его главная цель состоит не в реализации интересов частных лиц, а в обеспечении государства финансовыми ресурсами для реализации публичных задач и функций. Все остальные задачи носят вторичный, производный характер. Само существование налогового права, его обособление, повышение значения в правовой системе России обусловлены особой ролью налоговых платежей как основных источников формирования доходов бюджетов всех уровней.
Разумеется, приоритет публичных интересов не означает вседозволенности государства. И законодатель, и правоприменительные органы, участвуя в налоговых правоотношениях, связаны правовыми принципами и международными стандартами, в первую очередь, в области прав человека. При этом приоритет публичных интересов предполагает, что механизм налогово-правового регулирования призван нормативно закрепить, реализовать и обеспечить защиту «общего блага», нередко через подавление «частноэгоистических» (прежде всего, собственнических) устремлений частных лиц.
Участники налоговых правоотношений реализуют именно публичное благо, какая-либо собственная, личная заинтересованность для участия в налоговых правоотношениях у них, как правило, отсутствует. Такой вывод справедлив не только в отношении непосредственно налогоплательщика, обязанность которого носит индивидуально безвозмездный характер, но и в отношении иных субъектов.
Как отмечается в литературе, в процесс реализации основной обязанности налогоплательщика государство вовлекает участников, не имеющих собственного имущественного (добавим от себя — и даже неимущественного) интереса <*>. Какие-либо частные интересы отсутствуют у налоговых агентов, обязанных исчислить, удержать у налогоплательщика и перечислить в бюджет налоги; у банков, осуществляющих операции по перечислению налогов в бюджет и обязанных сообщать об открытии или закрытии счетов налогоплательщиков; у субъектов, обязанных передавать в налоговые органы информацию о регистрации определенных прав или сделок налогоплательщиком.
<*> См.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 13.
Иногда встречается мнение о возможности реализации в налоговых правоотношениях частного интереса. Как правило, речь идет об использовании налоговых льгот или о налоговой минимизации (оптимизации, планировании). Думается, это неверный подход. Наличие частного интереса в правовом регулировании означает заинтересованность лица участвовать именно в данном правоотношении. Речь идет о мотивации, сознательно-волевом факторе, желании лица вступить в определенные социальные взаимодействия для удовлетворения своих потребностей. В налоговых отношениях такая мотивация отсутствует.
При этом отсутствие частного интереса не исключает признания за субъектом, участвующимвправоотношении,определенныхправизаконныхинтересов. Используяналоговую льготу или получая налоговый кредит, лицо реализует предоставленное ему субъективное право, облегчающее выполнение налоговой обязанности в рамках правоотношения, участие в котором не приносит ему самому каких-либо выгод имущественного либо нематериального характера. «Частный интерес в налоговом правоотношении учитывается лишь тогда, — верно указывает Н.А. Шевелева, — когда он согласуется с публичным интересом получения достаточных для существования государства финансовых ресурсов» <*>.
<*> См.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 18.
Отсутствие частной заинтересованности делает налоговые правоотношения изначально конфликтными. Проблема состоит в том, что человек в силу самой своей природы крайне эгоцентричен: он легко ставит себя в центр Вселенной и полагает, что весь мир должен вращаться именно вокруг его проблем. Поэтому частные лица в большинстве своем не способны осознавать важность публичного интереса для них лично, неспособны убедить себя в необходимости нести затраты и обременения для достижения некоего, подчас абстрактного «общего блага» — собственные интересы для частного лица неизмеримо важнее. Осознание публичных интересов каждым отдельным индивидом усиливается в условиях ситуаций чрезвычайного характера (война, эпидемия, техногенная катастрофа, стихийное бедствие) и ослабевает в обычной, нормальной обстановке.
Д.В. Винницкий правильно отмечает, что публичный и частный интересы могут и не совпадать. «Если же такое совпадение и имеет место объективно, оно может быть не осознано конкретным носителем частного интереса. Такое положение вещей закономерно для сферы налогообложения, поскольку в рамках налоговых отношений частный субъект, как правило, вынужден поступиться собственным интересом: он утрачивает право на определенную долю принадлежащих ему материальных благ ради зачастую неосязаемой и негарантированной конкретно ему выгоды от деятельности публичных субъектов» <*>.
<*> Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 139.
Поэтому в налоговом правотворчестве очень важно соблюдать баланс между публичными и частными интересами. По мнению КС РФ, «федеральный законодатель, принимая законы в области таможенного регулирования, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности. Данная правовая позиция должна учитываться и в сфере налоговых правоотношений» (Постановление КС РФ от 14.07.03 N 12-П). Требуется выстраивать налоговую политику таким образом, чтобы, с одной стороны, сформировать бюджет, а с другой — не отбить у налогоплательщика желания заниматься коммерческой деятельностью, иметь недвижимость или обладать иным объектом налогообложения. Именно поэтому налоговое право в современных условиях развития мирового хозяйства и национальных рыночных отношений не может использовать только административные методы, а должно считаться с интересами частных лиц, участвующих в гражданском обороте, неприкосновенностью частной собственности, необходимостью защиты прав и свобод человека.
Преобладание обязывающих и запрещающих норм. Все отрасли права используют для отраслевого регулирования и обязывающие, и запрещающие, и дозволяющие нормы. Однако удельный вес каждого вида норм, их сочетание и значение для той или иной отрасли различны и определяются, прежде всего, функционально-целевой направленностью отраслевого регулирования.
Доминирование в налоговом праве обязывающих и запрещающих норм обусловлено публично-правовой целью обеспечить формирование централизованных денежных фондов государства. Налоговая обязанность — центральное звено, ядро налогового права. Налоги и сборы уплачиваются не вследствие собственной инициативы плательщика, не в порядке кредитования или благотворительного взноса, но в силу конституционно-правовой обязанности. В содержании налоговых правоотношений всегда прямо или косвенно присутствует эта обязанность уплачивать законно установленные налоги и сборы. Причем одни налоговые правоотношения (основные) непосредственно выражают данную обязанность, другие (вспомогательные) обеспечивают ее реализацию. Поэтому большинство налоговых норм являются обязывающими либо запрещающими, хотя, разумеется, и дозволяющие нормы здесь присутствуют.
Императивный характер налогово-правового регулирования. Налоговому праву свойственны детальная нормативная регламентация и минимизация свободы субъектов самостоятельно регулировать свое поведение в рамках налогового правоотношения. Диспозитивные элементы, предоставляющие участникам право самостоятельно регулировать отдельные аспекты своих юридических взаимодействий, здесь сведены к минимуму. В качестве таких элементов нередко указывают возможность для налогоплательщика по своему выбору определять налоговую и учетную политику, использовать налоговые льготы, участвовать в налоговых правоотношениях лично либо через представителя <*>. Ярким примером диспозитивного регулирования выступает предусмотренная в рамках упрощенной системы налогообложения возможность выбора объекта налогообложения самим налогоплательщиком (ст. 346.14 НК РФ).
<*> См.: Брызгалин А.В., Кудреватых С.А. К вопросу о формировании налогового права как подотрасли права // Государство и право. 2000. N 6.
Многие диспозитивные элементы — например, залог или представительство — не обладают собственной налогово-правовой природой, а являются следствием применения гражданско-правовых институтов к налоговым правоотношениям. Это и есть те самые, «установленные законом» исключения из общего правила, когда гражданское законодательство применяется к властным налоговым правоотношениям (ст. 2 ГК РФ).
Главным средством фиксирования прав и обязанностей в сфере налогообложения является не договор и не административный акт, а непосредственно закон. Следует пересмотреть устоявшуюся в литературе позицию, что главным юридическим средством налогово-правового регулирования выступают индивидуальные государственно-властные предписания компетентных участников налоговых правоотношений, где инициатива возникновения налоговых отношений всегда принадлежит властному субъекту.
В большинстве случаев и публичные, и частные субъекты вступают в налоговые правоотношения не по своей воле, а в силу прямого предписания закона. Налоговая обязанность возникает не вследствие односторонневластного распоряжения налогового органа, а на основании закона; налогоплательщик, как правило, самостоятельно и без дополнительных указаний властного субъекта реализует эту обязанность; налоговый орган не инициирует возникновение налогового правоотношения в целом и, более того, не вправе его прекратить, освободив налогоплательщика по своему усмотрению от уплаты налога полностью или частично. Если правоотношения в других отраслях права зачастую осуществляются по инициативе самих субъектов, то в налоговом праве — на основании прямых предписаний закона. Наиболее емко это выражено налогово-правовой аксиомой: «О налогах не договариваются» <*>. В Постановлении КС РФ от 17.12.96 N 20-П прямо отмечается, что требования налоговых органов и налоговые обязательства налогоплательщика следуют не из договора, а из закона.
<*> Как исключение, подтверждающее общее правило, должно восприниматься использование в сфере налогообложения некоторых договорных форм. Речь идет о соглашениях, связанных с изменением срока уплаты налогов и сборов, а также залогом и поручительством как средствами обеспечения исполнения налоговой обязанности.
Разумеется, не стоит абсолютизировать императивную направленность налогового права, представляя участников налоговых правоотношений в качестве этаких механически послушных «винтиков» в налоговом «механизме», лишенных какой-либо возможности выразить свою волю и проявить личную инициативу. Поэтому требует корректировки суждение Д.В. Винницкого о том, что для налогово-правового метода свойственно установление не отношений, основанных на подчинении одного участника воле другого (его усмотрению, облеченному в форму властного распоряжения), а отношений, базирующихся на прямом подчинении налоговым нормам, детально регламентирующим все аспекты деятельности участников отношения <*>. В целом это, безусловно, верно. Но помимо основной налоговой обязанности, существует целый ряд налогово-правовых взаимодействий, инициируемых в той или иной степени его участниками: идет ли речь о проведении внеплановой налоговой проверки, зачете переплаченных налогов или обжаловании незаконных действий налоговых органов, толчок к установлению соответствующих правоотношений дает воля конкретного участника налоговых правоотношений.
<*> См.: Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 159.
НК РФ предусматривает целый ряд односторонневластных актов налоговых органов, в которых проявляются элементы управленческого (дискретного) усмотрения. Институт официальных разъяснений налогового законодательства целиком и полностью «пронизан» инициативой его участников, начиная от обращения за разъяснением частного лица и вплоть до казуального толкования закона налоговым органом.
В силу преобладания в налоговом праве позитивных обязанностей и императивного регулирования субъекты, как правило, независимо от своего желания обязаны вступить в налоговые правоотношения и придерживаться детально прописанной в законе нормативной модели этого правоотношения. Именно не всегда, но — как правило; отдельные основания для проявления инициативности и индивидуально-правового творчества содержатся и в налоговом законодательстве, хотя они значительно ограничены по сравнению с другими отраслями права.
Итак, модель налогового правоотношения четко и детально прописана в законе, от субъектов налогового права требуется лишь точно следовать данной модели. Этим, кстати, определяется преобладание абсолютно определенных налоговых норм над относительноопределенными в отличие от отраслей частного права. Для сравнения заметим, что согласно ст. 1 ГК РФ физические и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе; при этом они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Таким образом, возникновение и исполнение налоговой обязанности не основаны на соглашениях государства с налогоплательщиком и, тем более, не зависят от индивидуального усмотрения последнего. Налоговая обязанность вытекает непосредственно из закона, детально регламентирована законом, и возможность отступить от предусмотренной налоговой нормой модели поведения крайне ограничена (а зачастую вообще невозможна).
Атрибутивное участие компетентных представителей государства. Территориальные образования в лице уполномоченных органов и должностных лиц — обязательные участники налоговых правоотношений, которые носят вертикальный характер. В этом состоит одно из главных отличий налогово-правового метода от методов частного права, где правоотношения возникают между формально несоподчиненными лицами: ст. 1 ГК РФ прямо указывает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений.
В налоговых отношениях одновременно участвуют и частные лица, и публичные субъекты. Последние выступают не в качестве юридических лиц (как в гражданском праве), но как носители компетенции, обладающие государственно-властными полномочиями. Эти полномочия включают право издавать обязательные к исполнению правовые акты, требовать от любых третьих лиц их исполнения, осуществлять налоговый контроль, применять при необходимости меры принуждения. Субординация в налоговых отношениях всегда носит функциональный характер <*>. Поэтому правоотношения, складывающиеся между государственными органами или должностными лицами в системе ведомственного либо служебного подчинения, как правило, имеют административно-правовую природу и налоговыми не являются. Властное воздействие не влечет для налогоплательщика утраты экономической и организационной самостоятельности, поскольку в процессе налогового контроля компетентные органы государства проверяют исключительно законность, но не целесообразность оперативно-хозяйственной деятельности частных лиц.
<*> Из теории права известны два вида субординации — линейная и функциональная. Первая предполагает прямое ведомственное (служебное) управление в системах «начальник -подчиненный» или «вышестоящая — нижестоящая организация». Линейное управление носит универсальный характер (по всем вопросам оперативного управления), характеризуется непосредственным распоряжением материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами. Функциональная же субординация реализуется по узкому, юридически ограниченному кругу вопросов в отношениях формально (то есть по службе) несоподчиненных субъектов.
В литературе были высказаны предложения уравнять в правовом статусе налоговые органы и налогоплательщика. По мнению А.В. Брызгалина, между ними должно быть состояние полного равенства, поскольку ст. ст. 8 и 19 Конституции РФ закрепляют равенство в существовании и защите всех форм собственности, в том числе государственной и частной. Аналогичной позиции придерживается В.И. Гуреев, утверждающий, что законодательство о налогах и сборах не предусматривает налоговую субординацию <*>. На наш взгляд, с такойпозицией нельзя согласиться. Налоговые правоотношения всегда строятся по субординационной модели, где обязанным лицом, как правило, выступает налогоплательщик. Статья 2 НК РФ (а также ст. 2 ГК РФ) определяет налоговые отношения как властные.
<*> См.: Брызгалин А.В. Справедливость как основной принцип налогообложения // Финансы. 1997. N 8. С. 29; Гуреев В.И. Правовые проблемы совершенствования налоговой системы России: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 29 — 30.
В Постановлении от 17.12.96 N 20-П КС РФ отметил: «Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых — налоговому органу, действующему от имени государства, -принадлежит властное полномочие, а другой — налогоплательщику — обязанность повиновения». В другом решении КС РФ указал: «Конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, по смыслу данной статьи, имеет публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер. Ее реализация в соответствующих правоотношениях предполагает субординацию, властное подчинение одной стороны другой, а именно: налогоплательщику вменяется в обязанность своевременно и в полном объеме уплатить суммы налога, а налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит полномочие обеспечить ее исполнение налогоплательщиком» (Постановление КС РФ от 14.07.2005 №-П).
Эти обстоятельства определяют публично-правовой статус налогового права. Формально-юридическое равенство присуще отраслям частного права, где государство выступает не в качестве компетентного субъекта с властными полномочиями, а как ординарное юридическое лицо, наравне с другими участвующее в рыночном саморегулировании. Часто встречающиеся ссылки на равенство всех форм собственности здесь несостоятельны, поскольку государственные и муниципальные предприятия в налоговых отношениях выступают именно как налогоплательщики, а не представители государства, наделенные компетенцией. Вследствие этого они имеют равный налоговый статус и несут равное налоговое бремя наряду с частными лицами.
Сочетание разрешительного и общедозволительного правового регулирования. Участие в налоговых правоотношениях одновременно и властных участников, и частных лиц обусловливает особое сочетание разрешительного и общедозволительного типов правового регулирования. Первый характеризуется формулой «запрещено все, что прямо не разрешено законом» и применяется к государственно-властным субъектам, второй — «разрешено все, что прямо не запрещено законом» и применяется к частным лицам.
Определенные вопросы может вызвать ст. 21 НК РФ, перечисляющая права налогоплательщиков. Дело в том, что п. 2 этой статьи устанавливает, что помимо прямо перечисленных налогоплательщики имеют также иные права, установленные НК РФ и другими актами законодательства о налогах и сборах. Таким образом, субъективные права налогоплательщика должны быть исчерпывающе закреплены законом. Не следует ли из этого, что если правомочие налогоплательщика нормативно не оформлено, он не имеет возможности им воспользоваться, даже если оно не противоречит налоговому законодательству? Но тогда о каком общедозволительном режиме может идти речь? Для сравнения приведем п. 2 ст. 31 НК РФ, где предусматривается, что налоговые органы помимо перечисленных в этой статье осуществляют также другие права, предусмотренные НК РФ. Формулировки пунктов вторых ст. ст. 21 и 31 схожи, если не сказать более — они по существу идентичны.
Полагаем, ответ на этот вопрос дает ст. 22 НК РФ, вводящая в «ткань» налогово-правового регулирования такую категорию, как законные интересы налогоплательщиков, не используемую применительно к правовому статусу налоговых органов. В частности, устанавливается, что налогоплательщикам гарантируется административная и судебная защита их прав и законных интересов; порядок защиты прав и законных интересов налогоплательщиков определяется НК РФ. В чем отличие субъективного права от законного интереса?
На наш взгляд, основное различие состоит в том, что субъективное право всегда имеет юридический статус, то есть становится субъективным правом не в бытовом, а в юридическом смысле после его нормативного закрепления; в то же время законные интересы не требуют нормативного оформления, представляя собой любые правовые возможности, реализация которых прямо не запрещена законом. Кроме того, законные интересы налогоплательщика, в отличие от его субъективных прав, не обеспечены соответствующими обязанностями налоговых и иных уполномоченных органов (ст. 22 НК РФ). Полагаем, ст. 22 НК РФ можно смелодополнитьположениемотом,чтоналогоплательщикивправереализоватьсвоизаконные интересы, не запрещенные НК РФ или другими актами законодательства о налогах и сборах. Это обеспечит наглядность общедозволительного режима в отношении налогоплательщиков.
Применительно к налоговым и другим государственным органам термин «законные интересы» не употребляется. Это и понятно. Действуя в рамках разрешительного типа регулирования, властный субъект ограничен рамками закона, любые иные действия, прямо законом не предусмотренные, означают для него превышение компетенции и являются неправомерными.
Активное использование официальных рекомендаций и казуального толкования. Исторически сложилось так, что рекомендательные нормы, содержащиеся в различного рода инструкциях, разъяснениях, обзорах, методических указаниях и других официальных документах, получили широкое применение и признание в сфере налогово-правового регулирования. Акты-рекомендации, официально не имея общеобязательного характера и не обладая юридической силой, оказывают значительное ориентационное влияние на участников налоговых правоотношений. В случае добровольного признания и длительного использования обнародованных правовых рекомендаций, они приобретают характер устоявшейся практики, а затем и правовых обычаев, превращаясь в своеобразный источник налогового права. Многие подобные акты в силу своего значения выходят за рамки обычных рекомендаций, фактически воспринимаясь субъектами налогового права в качестве нормативных.
В налоговом праве впервые получил нормативное признание и развитие институт индивидуального (казуального) толкования властными субъектами актов налогового законодательства, неизвестный иным отраслям права, в том числе и публично-правовым. Речь идет об официальных разъяснениях по запросу налогоплательщиков о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, которые имеют важное юридическое значение, поскольку согласно ст. 111 НК РФ к обстоятельствам, исключающими вину лица в совершении налогового правонарушения, относится, в частности, выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных налоговым органом или другим уполномоченным государственным органом или их должностными лицами в пределах их компетенции.
Как видим, метод налогового права может быть охарактеризован как публично-правовой. Ниже приведена сравнительная характеристика налогового и гражданского права как типичных отраслей публичного и частного права.
Специфика отрасли Гражданское (частное) право Налоговое (публичное) право
Целевые установки Частные интересы Общее благо
Ведущий субъект Юридические и физичес-кие лица Государство
Статус государст-венных органов Юридическое лицо Властный субъект, на-деленный компетенцией
Положение участни-ков правоотношений Равноправие (формально-юридическое равенство) Властное подчинение
Характер правоот-ношений Горизонтальные, коорди-национного типа Вертикальные по типу «власть — подчинение»
Метод правового регулирования Диспозитивный Императивный
Диспозиции норм Дозволения Обязанности, запреты
Характер норм Относительноопределен-ные Абсолютно определенные
Средство правового регулирования Договор Закон, административ-ные (односторонне властные) акты
Тип правового регулирования Общедозволительный Разрешительный для властных участников, общедозволительный для частных лиц
Возникновение, изменение и прекращение По инициативе сторон Из прямого указания законаправоотношений
Как уже отмечалось, различия между публичным и частным правом не являются абсолютными по типу «черное — белое». Все правовые отрасли используют единые приемы, методы, средства правового регулирования, но в разном соотношении. Речь может идти лишь о преобладании тех или иных юридических элементов — например, общего блага над частными интересами, императивного метода над диспозитивным, запретов и обязанностей над дозволениями, субординации над координацией и т.д. Поэтому, например, диспозитивные начала присутствуют в сфере действия и гражданского, и налогового права, но их удельный вес, значение и масштабы использования различны.