Тема 4.1. Понятие и источники экологического права
Экологическое право — совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей природной среде.
Экологическое право — часть современного общечеловеческого права, которая постепенно выделилась и сформировалась главным образом во второй половине XX в. Экологическое право не было известно древним правовым системам. Его не было во времена средневековья и даже в недалеком прошлом. Оно появилось тогда, когда люди стали осознавать необходимость подчинения своего поведения определенным правилам и требованиям, направленным на уменьшение вредного влияния человеческой жизнедеятельности на окружающую природную среду, чтобы в результате этого сохранить ее в благоприятном состоянии для живущих людей и будущих поколений.
Вместе с тем экологическое право является результатом возросших и продолжающих возрастать человеческих знаний о природе и обществе, об объективных закономерностях их взаимодействия о предельных возможностях природной среды «терпеть» возрастающее число людей на Земле с их многообразными потребностями. На основе этих знаний, путем дозволений и запретов и при помощи других юридических методов экологическое право определяет, что людям можно и чего нельзя делать, чтобы, обеспечивая себя средствами жизни, сохранить окружающую природную средув благоприятном состоянии.
Система права характеризует круг правовых норм, которые предметно связаны и образуют некоторое юридическое единство, называемое иногда отраслью права. Применительно к экологическому праву формируется единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, в состав которой входят земля, ее недра, воды, включая океаны, леса и иные растительные организмы, произрастающие в состоянии естественной свободы, животный мир, атмосферный воздух, космическая материя.
Окружающая природная среда является ключевым системообразующим понятием. С восприятием природной среды как среды жизни людей, как обширного дома, в котором живет человечество, связано применение понятий «экология», «экологический» (от греческого слова «экос», что означает дом). Поэтому все отношения между отдельными физическими лицами, группами или объединениями лиц, юридическими лицами, органами государства, государствами и народами в целом по поводу окружающей среды все чаще называются экологическими отношениями, образующими предмет правового регулирования экологического права.
Совокупность общественных экологических отношений в современном мире является довольно сложной. В нее входят земельные, горные (недренные), водные, лесные или отношения по поводу растительного мира в целом, фаунистические, воздушные (иногда говорят об отношениях только по охране атмосферного воздуха), космические. Соответственно различаются отрасли или подотрасли права: земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое — право животного мира, воздушное, космическое. Исторически применительно к эксплуатации отдельных элементов природной среды сформировались и другие отрасли права, например атомное право, морское право.
Однако формирование экологического права не является одноактным, а представляет собой длительный исторический процесс, происходящий неодинаково в разных странах. Поэтому далеко не во всех странах экологическое право признано самостоятельной отраслью права. В ряде стран оно существует в неплохом содержании как право окружающей среды или природоохранительное право. И во многих странах правовое регулирование природопользования и охраны природы существует в форме изолированно сложившихся отраслей земельного, горного, водного, лесного права или даже в форме групп правовых норм, не образующих отраслей.
Структура права дает представление о его источниках, форма существования правовых норм, их соотношении, иерархии, сфер действия и юридической силе.
Экологическое право как общечеловеческое право в целом подразделяется на два крупных раздела — международное право и национальное право.
Международное экологическое право — совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организациями (в редких случаях с участием физических и юридических лиц).
В структуре международного экологического права выделяются такие категории, как жесткое — обязательное право и мягкое право, нормы которого имеют рекомендательный характер и не подлежат принудительному исполнению.
Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные международноправовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Межгосударственные соглашения могут быть многосторонними, когда сторонами являются три и более государств, и двусторонними, когда в каждом из них участвуют только два государства.
Общее число действующих в мире глобальных и региональных международных соглашений, принадлежащих к экологическому праву, достигает полутора тысяч. Что касается двусторонних соглашений в области международного экологического права, то число превышает три тысячи.
В формировании международного экологического права особое место занимает практика Европейского Союза по изданию согласованных правовых норм, которые непосредственно вплетаются законодательство государств, являющихся членами Союза.
Нечто сходное намечается в сотрудничестве стран Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь с 1992 г. действует Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и Протокол об обязанностях, правах и ответственности участников Соглашения. Образованы Межгосударственный экологический совет и Межгосударственный экологический фонд. В 1993г. Межпарламентская ассамблея государств—участников Содружества Независимых Государств приняла рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической опасности в государствах Содружества», который призван до известной степени гармонизировать национальное экологическое законодательство заинтересованных государств.
Международноправовые нормы и акты по экологическому праву, носящие рекомендательный характер, существуют в виде деклараций, хартий, пактов, резолюций, решений, постановлений и иных актов такого рода, принимаемых международными конференциями и международными организациями.
Из наиболее значительных международных конференций экологического направления, существенно повлиявших на формирование экологического права, особенно выделяются по крайней мере две — Стокгольмская конференция Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды (5—16 июня 1972 г., Стокгольм) и Бразильская конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (3— 14 июня 1992 г., РиодеЖанейро), которую кратко называют «РИО92».
Наибольшую известность в мире приобрел документ «РИО92», названный «Повесткой дня на XXI век». Это долгосрочная программа всемирных действий по охране окружающей природной среды и обеспечению рационального использования природных ресурсов и согласованном контексте с социальноэкономическим развитием человечества на рубеже текущего и следующего столетий. В ней 4 раздела: социальные и экономические аспекты; сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития; укрепление роли основных групп населения; средства осуществления. Предполагается, что выполнение этой программы повернет развитие мира по пути оздоровления природной среды при более экологически дисциплинированном экономическом развитии (в отличие от современной практики, когда мир развивается по пути к экологической катастрофе).
Среди международных организаций, создающих рекомендательные нормы экологического права, главную роль играет Организация Объединенных Наций (ООН). Генеральная Ассамблея ООН (на 30й сессии) одобрила Всемирную хартию природы, которая представляет собой свод принципов, ориентированных главным образом на охрану животного и растительного мира — живой природы.
В отличие от международного экологического права национальное экологическое право не представляет единства. Каждое государство имеет свое национальное — внутригосударственное экологическое право, которое характеризуется многими индивидуальными признаками, обусловленными природноэкономическими социальнокультурными и государственноправовыми особенностями и традициями данной страны.
В мире существует около 200 государств, включая 185 государств — членов ООН. Около половины из них имеют правовой системы без явно выраженного деления права на отрасли. Соответственно экологическое право здесь не обособлено. В других странах отрасли права сформировались более отчетливо.
В настоящее время 120 государств приняли общие (комплексные) законы об охране окружающей среды и регулировании природопользования. В более чем 100 государствах созданы министерства охраны окружающей среды или эквивалентные им органы. Развиваются новые методы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды: экологическое нормирование, стандартизация; разрешительный порядок — лицензии, сертификаты и др.; экономические механизмы — налоги, льготы, страхование; долгосрочное планирование и программирование; сочетание отраслевого, административнотерриториального и экологорегионального подходов в правовом регулировании; превентивный контроль (экологическая экспертиза) в добавление к применяющимся издавна методам инспекционного контроля; применение корректирующих мер воздействия в отношении загрязнителей окружающей природной среды — приостановление или прекращение экологически вредной деятельности, применение принципа «загрязнитель платит», компенсации причиненного вреда и т.д.
Усиливается защита прав человека на жизнь в благоприятных природных условиях. С одной стороны, это право получило закрепление в конституциях многих стран, а с другой — его нарушение строго преследуется, виновные в нарушении данного права привлекаются к юридической ответственности и серьезно наказываются.
Таким образом, национальное экологическое право в каждой стране находится в процессе динамичного развития, все более складывается как самостоятельная отрасль права, функционирующая наряду с другими отраслями права — государственным, административным, гражданским, трудовым, уголовным и др. Итак, общую картину экологического права можно представить в следующем виде:
СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Международное экологическое правожесткое — обязательное:
общепризнанные нормы и принципы,нормы соглашений, договоров, конвенциймягкое — рекомендательное:
нормы деклараций, решений, резолюциймеждународных конференций и организаций
Национальное экологическое правоакты органов центральной (федеральной)
государственной власти:
конституции, законы, кодексы, комплексные законыоб окружающей среде, подзаконные нормативные акты —
указы, декреты, постановления, правила,положения, инструкции и проч.
акты органов власти субъектов федерации:
конституции, уставы, законы, кодексы,комплексные законы об окружающей среде,подзаконные нормативные правовые актыакты органов местного самоуправления:
решения, постановления, распоряженияи другие подзаконные нормативные правовые акты
Экологическое право России также переживает процесс развития. И хотя сегодня еще нельзя сказать, что оно консолидировано как отрасль российского права, теоретически и практически уже отмечается много признаков такой консолидации.
Российская Федерация является самым крупным по территории государством мира. Оно занимает площадь 1709,6 млн. гектаров суши Восточной Европы и Северной Азии. Почти 90 процентов этой площади составляют земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения. Природные ресурсы России интенсивно эксплуатируются для нужд населения и разнообразных отраслей экономики. Однако наибольшая антропогенная нагрузка на природную среду существует в европейской части страны. Вместе с тем отдельные регионы испытывают чрезмерную нагрузку и находятся в кризисном экологическом состоянии.
В Российской Федерации три уровня управления и правотворчества — федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. На каждом из этих уровней происходят процессы правотворчества и правоприменения. Соответственно здесь создаются и применяются законы и подзаконные нормативные акты, относящиеся к экологическому праву.
В России исторически сложилось деление права на отрасли.
Официально оно признается отчасти в Конституции Российской Федерации, но главным образом — в науке и процессе федерального правотворчества в Государственной Думе и Совете Федерации.
В начале 1995 г. опубликован уточненный Общеправовой классификатор законодательства Российской Федерации, одобренный Президентом Российской Федерации. В нем перечислены 45 отраслей законодательства. Экологическое законодательство в этом перечне не обозначено, но названы отрасли законодательства об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха. В совокупности все они и должны составить экологическое законодательство.
В п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации указано, что такие отрасли законодательства, как земельное, водное, лесное, о недрах и об охране окружающей среды, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что по данным отраслям законодательства — предметам совместного ведения издаются, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Закон о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. наделяет органы местного самоуправления определенной компетенцией в регулировании использования природных ресурсов охраны окружающей природной среды.
В России есть такие республики (например, Башкортостан), где приняты экологические кодексы, предназначенные для комплексного правового регулирования отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов.
Примерами областного правотворчества в сфере экологии могут служить:
порядок проведения лесных торгов в Читинской области, утвержденный решением малого Совета областного Совета народных депутатов от 22 июля 1993 г.;
положение о лесах Липецкой области, утвержденное решением Липецкого собрания депутатов от 19 мая 1994 г., и др.
На уровне местного самоуправления обычно издаются правовые нормативные акты об охране зеленых насаждений и благоустройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользования водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд населения сельских населенных пунктов, о распределении и использовании сенокосов и пастбищ на муниципальных землях и землях государственного лесного фонда и т.д.
Таким образом, российское экологическое право представляет собой сложный формирующийся комплекс правовых норм, предназначенных для регулирования экологических отношений, содержащихся в разнообразных правовых нормативных актах, издаваемых на трех уровнях государственной системы — федеральном, субъектов Федерации или местного самоуправления.