Статья 37. Прокурор
Статья 37. Прокурор
1. В первоначальной редакции комментируемой статьи был не совсем удачно решен вопрос об определении положения прокурора как субъекта уголовно-процессуальных отношений (ч. 1 и 6).
В определенной мере неполнота установлений, содержащихся в ч. 1 и 6 комментируемой статьи, восполнена законодателем путем обновления редакции п. 31 ст. 5 УПК. В связи с этим можно констатировать, что согласно УПК прокурор в уголовном процессе — это Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5 УПК).
2. В комментируемой статье (ч. 2) хотя и сосредоточено внимание главным образом на определении предмета прокурорского надзора на досудебных этапах производства по делу, все же прежде всего четко обозначены основные направления деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве: а) осуществление уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; б) обеспечение надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
4. Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере уголовно-процессуальных отношений на досудебных этапах судопроизводства, прокуроры должны учитывать не только положения комментируемой статьи, но и ст. 1 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой на прокуратуру, в частности, возлагается осуществление надзора не только за исполнением федеральных законов, но и за соблюдением Конституции, что имеет важное значение как с позиций общей ориентации, так и при осуществлении надзора за законностью действий и решений следователей и органов дознания по конкретным уголовным делам. И хотя новый уголовно-процессуальный закон вобрал в себя (по возможности) конституционные предписания, прокуроры не должны исключать необходимость прямого применения Конституции.
5. Отсутствие в комментируемой статье указаний по поводу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не освобождает прокурора от этих обязанностей. Процессуальные средства для этого обозначены в ч. 2 и 3 этой статьи, а полномочия на это прямо установлены ч. 2 ст. 1 и ст. 29 Закона о прокуратуре.
6. Особенностью уголовно-процессуальных отношений является их обусловленность в конечном счете необходимостью применения норм уголовного права. Поэтому, осуществляя надзор за правильностью применения норм уголовно-процессуального права, прокурор, будучи субъектом уголовно-процессуальных отношений, проверяет правильность применения положений УК следователями и органами дознания.
7. С учетом меняющихся общественных отношений и правовых средств их регулирования Генеральный прокурор РФ принял приказ от 05.07.2002 N 39. Ориентируя на единообразное применение в ходе досудебного производства норм УПК, Генеральный прокурор вместе с тем проявляет заботу о преемственности в этой деятельности, сохранении и позитивном использовании накопившегося положительного опыта прокурорского надзора в указанной области общественных отношений. Вот почему в своем акте, принятом через несколько дней после начала действия нового уголовно-процессуального закона, Генеральный прокурор обращает внимание прокуроров на сохранение юридической силы ранее действовавших приказов в той части, в которой они не противоречат приказу от 05.07.2002 N 39. Имеются в виду приказы от 18.06.1997 N 31 и от 10.01.1999 N 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготавливаемых преступлениях» (в ред. от 05.07.2002).
В указанных приказах Генеральный прокурор требует обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения по делу.
8. Конкретные полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебных стадиях производства по делу, как это видно из содержания ч. 2 комментируемой статьи, весьма обширны. Они включают:
а) осуществление действий по проверке исполнения федерального закона в части обеспечения законности при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлении (п. 1, 2, 4 комментируемой статьи);
б) принятие конкретных мер по осуществлению быстрого и качественного расследования уголовных дел (п. 2, 3, 6-9);
в) дачу согласия следователю, дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5);
г) принятие в ходе расследования по конкретным делам промежуточных (п. 5-12) и заключительных (п. 13-16) решений;
д) вынесение решений об отмене незаконных постановлений по делу, принятых нижестоящими прокурорами, следователями, дознавателями (п. 10).
9. Для обеспечения более оперативного и конкретного надзора за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела УПК установлено правило о немедленном направлении следователем, дознавателем постановления о возбуждении уголовного дела прокурору. Последний, получив постановление и прилагаемые к нему документы, обязан незамедлительно дать согласие на возбуждение уголовного дела либо вынести постановление об отказе в возбуждении уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки (см. коммент. к ст. 146).
10. В случае принятия прокурором решения о согласии на возбуждение уголовного дела, но невозможности оперативного возвращения следователю или дознавателю материалов дела для производства расследования или дознания Генеральный прокурор обязывает о принятом решении уведомлять их по телефону, телеграфу, телетайпу, средствами факсимильной связи или электронной почтой, а постановления о возбуждении уголовного дела с материалами незамедлительно направлять следователю или дознавателю. Уведомление, полученное по телефону, оформлять телефонограммой (п. 2.6 приказа Генерального прокурора РФ от 05.07.2002 N 39).
В целях обеспечения строгого соблюдения требований уголовно-процессуального закона Генеральным прокурором и МВД России предписано в течение 24 часов с момента вынесения и утверждения руководителем органа дознания постановления об отказе в возбуждении уголовного дела направлять соответствующему прокурору постановление, его копию, а также все собранные материалы проверки. При этом в случае согласия с принятым решением прокурор или его заместитель должны утвердить своей подписью указанное постановление, а в случае признания этого постановления незаконным — строго следовать требованиям ч. 6 ст. 148 УПК (приказ Генерального прокурора РФ и МВД России от 16.05.2005 N 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела» // Законность. 2005. N 8).
11. Важной особенностью процессуального положения прокурора на досудебных этапах производства по делу является то, что в содержание его надзорной деятельности входит право решать по существу процессуальные вопросы, возникающие по делу.
12. Изменение редакции п. 3, 8 и 9 ч. 2 комментируемой статьи вызвано конкретизацией форм участия прокурора в производстве предварительного расследования и одновременно усилением обязанностей прокурора в связи с наличием у него права изымать уголовное дело от одного органа расследования и передавать его другому.
13. Предусмотрев право прокурора давать органу дознания, дознавателю, следователю указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий, законодатель особо связал их обязательную силу с соблюдением письменной формы (см. п. 3 ч. 2 и ч. 3 комментируемой статьи). Обжалование дознавателем этих указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения. Обжалование указанных актов следователем влечет аналогичные последствия, за исключением восьми случаев; предусмотренных ч. 3 ст. 38 (см. коммент. к ст. 38).
14. Прокурор может давать указания по вопросам: квалификации преступления; объема обвинения; прекращения дела; избрания, отмены или изменения меры пресечения; производства отдельных следственных действий; соединения и выделения уголовных дел; признания лиц гражданскими истцами или потерпевшими; обеспечения прав участников процесса и т.п. Дать полный перечень этих вопросов невозможно, а примерный перечень не может принести реальной пользы. Поэтому законодатель отказался от практики дачи примерного перечня.
15. Указания следователю (как и дознавателю) могут быть даны по любому делу и на любом этапе расследования. Дача указаний — это процессуальный акт прокурора. В то же время прокурор может дать указания следователю, не принимая решения по делу (как самостоятельного акта). Указания могут быть даны в связи с принятием решения и зафиксированы в постановлении (например, в постановлении о возвращении дела для дополнительного следствия).
16. Указания прокурора обязательны не только для следователей и дознавателей, но и для руководителей следственных отделов и органов дознания.
17. Прокурорский надзор в стадии предварительного расследования распространяется не только на лиц, осуществляющих следствие и дознание, но и на начальников следственных отделов и их заместителей; обвиняемых, подозреваемых и их защитников; потерпевших, гражданских истцов и их представителей, а также на всех других субъектов уголовно-процессуальных отношений.
Генеральный прокурор РФ в приказах от 18.06.1997 N 31 и от 05.07.2002 N 39 потребовал от подчиненных прокуроров: считать важнейшей обязанностью прокуроров, следователей и органов дознания защиту прав и законных интересов потерпевших от преступлений; внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений; принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, к возмещению причиненного ущерба. При этом он обязал прокуроров использовать всю полноту полномочий для выявления и предупреждения в процессе расследования нарушений законности, прав граждан; тщательно проверять обоснованность применения мер процессуального принуждения, обысков, обеспечение права на неприкосновенность жилища; немедленно пресекать всякие проявления незаконных методов ведения следствия и дознания, обвинительного уклона при собираний доказательств; осуществляя прокурорский надзор за законностью и обоснованностью задержаний и арестов граждан — исходить из того, что эти действия, связанные с ограничением конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, должны проводиться в точном соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства.
18. Прокурорам предписано ежедневно проверять законность содержания лиц в ИВС и на гауптвахтах, практиковать проверки во внерабочее время; незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность задержания и незаконные методы следствия. Генеральный прокурор РФ счел необходимым специально потребовать от подчиненных прокуроров не допускать использования задержания и заключения под стражу как средства получения от подозреваемого или обвиняемого признания вины в совершении преступления.
19. Придавая важнейшее значение надзору за раскрытием преступлений, и в первую очередь тяжких, Генеральный прокурор РФ предписал:
— акцентировать внимание на качестве и своевременности проведения неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления;
— следить за недопустимостью использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка;
— проверять, реализуются ли в полной мере возможности процессуального взаимодействия следователей и органов дознания;
— активно использовать предоставленное прокурору Законом об ОРД право давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в целях получения информации об обстоятельствах, имеющих значение для дела, розыска скрывшихся обвиняемых и подозреваемых;
— принимать своевременные меры к организационному обеспечению квалифицированного расследования и раскрытия преступлений, должному взаимодействию следователей и органов дознания.
20. Прокуроры обязаны лично выезжать на место происшествия по делам об убийствах, о бандитизме, террористических актах, массовых беспорядках.
21. Прокурорам предписано не реже одного раза в месяц проверять исполнение законов о мерах по установлению и розыску лиц, совершивших преступления, по делам, приостановленным производством на основании п. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК; принимать меры к устранению причин и условий, способствовавших уклонению обвиняемого от следствия и суда.
22. В процессе осуществления надзора в стадии предварительного расследования прокурор обязан следить за: а) правильным решением вопросов о подследственности; б) соблюдением порядка возбуждения ходатайств о продлении сроков содержания под стражей; в) выполнением установленных законом процессуальных сроков; г) обеспечением представления в суд достаточных материалов, подтверждающих необходимость ограничения прав граждан в соответствии со ст. 23 и 25 Конституции (ограничение тайны переписки, телефонных переговоров и т.п., а также неприкосновенности жилища); д) обоснованностью решений о соединении и выделении дел; е) законностью и обоснованностью процессуальных актов, вынесенных в ходе расследования; ж) соблюдением требований УПК при окончании расследования и др.
23. Генеральный прокурор РФ специально обратил внимание прокуроров на необходимость давать согласие на освобождение лица от уголовной ответственности и прекращение дела в связи с деятельным раскаянием, примирением потерпевшего с обвиняемым, возможностью исправления несовершеннолетних путем применения принудительных мер воспитательного воздействия только после тщательного изучения всех материалов, подтверждающих доказанность факта совершения преступления, и условий освобождения лица от уголовной ответственности.
24. Прокурор обязан осуществлять надзор за законностью принимаемых решений по делу на протяжении всего расследования. Кроме того, законом предусмотрено направление следователем и органом дознания прокурору копий ряда постановлений, а также уведомлений о проведенных действиях.
25. В обязанность прокурора, наконец, входит рассмотрение жалоб на действия органов дознания или следователя (ст. 124 УПК). Деятельность по проверке жалоб — это не только средство обеспечения прав и законных интересов граждан и организаций, но и способ обнаружения и устранения нарушений закона в ходе расследования.
26. Процессуальное положение прокурора в ходе судебного производства дано в УПК лишь в самой общей форме, так как его правовой статус на этом этапе определяет положение стороны в состязательном судопроизводстве. На него, как представителя власти, возложено осуществление уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения (ч. 4 комментируемой статьи). Впрочем, в законе оговорено, что по основаниям, установленным УПК, он вправе отказаться от осуществления уголовного преследования (ч. 5 комментируемой статьи).
27. Придавая важное значение участию прокуроров в судебном разбирательстве, Генпрокуратура РФ в приказе от 03.06.2002 N 28 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» предписала, что по делам, обвинительные заключения по которым утверждены Генеральным прокурором РФ и его заместителями, государственного обвинителя назначает руководство Прокуратуры РФ, а по делам, подсудным верховному суду республики, областному или равному им суду, государственного обвинителя назначает прокурор соответствующего субъекта РФ (п. 1.5, 1.6).
28. Следует отметить новеллу, внесенную в УПК еще до начала его действия и обусловленную новыми полномочиями следователей и дознавателей. Ее суть состоит в том, что в случаях, когда предварительное расследование проведено в форме дознания, прокурор вправе поручить поддержание от имени государства обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному делу (см. Федеральный закон от 29.05.2002 N 58-ФЗ).
Необходимо, однако, иметь в виду указание Генерального прокурора РФ, предписавшего до особого распоряжения исключить поручение поддержания государственного обвинения в суде должностным лицам органа дознания и следователям» (см. п. 1.4 приказа Генерального прокурора РФ от 03.06.2002 N 28). Такая установка, направленная на повышение качества поддержания обвинения, не противоречит нормам УПК, а способствует их более эффективному исполнению.
29. В последней части комментируемой статьи дан перечень должностных лиц прокуратуры, которые могут осуществлять функции прокурора на досудебных этапах и в суде. Ее применять следует с учетом положений п. 31 ст. 5 УПК.