§ 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

| Правовой портал "Правопорядок" | § 2. Местное самоуправление в Российской Федерации |
§ 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это — «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, принципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социальноэкономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социальнокультурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление — одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).
Становление, организация и деятельность. Нельзя сказать, что Россия в прошлом не имела никаких традиций демократического местного самоуправления. Достаточно напомнить о земской реформе 1864 г. и городской реформе 1870 г., направленных на создание децентрализованной системы местного самоуправления на основе избрания местным населением земских уездных и губернских собраний и городских управ и дум с широкими полномочиями, не подчинявшихся местной администрации во главе с губернатором, хотя и работавших под ее контролем. Утверждение в стране системы Советов как единых и единственных формально полноправных органов власти прервало развитие местного самоуправления в России. Его возрождение началось в начале 90х гг. и нашло свое отражение в принятии сперва союзного (1990), а затем и российского (1991) законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были приняты два указа Президента РФ, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (октябрь 1993 г.). Важную роль сыграл рассмотренный выше закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ 1995 г.
И тем не менее становление системы местного самоуправления в РФ происходит сегодня достаточно медленно, сложно и противоречиво. С одной стороны, это определяется слабостью исторических традиций демократического местного самоуправления, длительным господством тоталитарного режима, сохраняющимися в обществе преувеличенной верой во всесилие государственной власти и серьезной недооценкой значения и роли самодеятельности граждан, лишь начальным этапом формирования гражданского общества и недостаточностью социальнополитической культуры населения и т.д. С другой — это связано с нерешенностью, в том числе и законодательно, многих вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, практики их функционирования и конкретной практической работы. Это прежде всего относится к вопросам взаимоотношений между региональными органами государственной власти (органами власти субъектов РФ) и органами местного самоуправления, определения, формирования и использования муниципальной собственности, бюджетнофинансовым основам местного самоуправления и др. О серьезных проблемах и трудностях на пути местного самоуправления в РФ говорилось, в частности, в специальном постановлении Государственной Думы «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» (июль 1996 г.)
Деятельность органов местного самоуправления регулируется на трех уровнях: а) общегосударственном, федеральном — Конституцией РФ и федеральными законами; б) региональном — конституциями, уставами, законами субъектов РФ; в) местном — уставами муниципальных образований. На федеральном уровне определяются общие основы и принципы организации местного самоуправления, осуществляется контроль за их соблюдением, обеспечивается соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам, а также соблюдение гарантий осуществления обязанностей государства в данной области, предусмотренных Конституцией РФ и законодательством. Федеральная власть определяет законодательным путем порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. И по другим вопросам федеральная власть обеспечивает создание единых в масштабах всей страны основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.
На уровне субъектов РФ решаются более конкретные вопросы. Они: принимают законы о местном самоуправлении на своей территории и контролируют их соблюдение; определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления; устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.
На уровне муниципальных объединений самостоятельно разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением устав муниципального образования, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Отказ в регистрации может иметь место только на основании его противоречия Конституции РФ и может быть обжалован в судебном порядке. В уставе муниципального образования определяются его границы и состав территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, предметы ведения, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов, выборных должностных лиц; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц; статус и социальные гарантии депутатов; условия и порядок организации муниципальной службы; общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др.
В отдельных субъектах РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми) наряду с органами местного самоуправления имеются и органы государственной власти. В других субъектах в крупных городах и районах создаются местные органы государственной власти, а на более низком уровне, в небольших административнотерриториальных единицах — органы местного самоуправления. Встречаются и такие ситуации, когда администрации городов, районов, поселков одновременно выступают и как органы государственной власти. Конституция Татарстана (ст. 125, 126) исходит из того, что основными звеньями местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов; местное самоуправление включает в себя также местную администрацию, органы территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; местные Советы народных депутатов и другие органы местного самоуправления взаимодействуют в решении всех вопросов местного значения, а само местное самоуправление осуществляется на основе разделения полномочий Советов народных депутатов, местной администрации, а также органов территориального самоуправления.
Основными формами осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан являются местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др. Местный референдум проводится по решению представительного органа местного самоуправления по его инициативе или по требованию населения, проживающего на территории данного муниципального образования, и в соответствии с уставом этого образования. Решение, принятое таким образом, не нуждается в чьемлибо подтверждении или утверждении и обладает более высокой юридической силой, нежели акты органов местного самоуправления. Формально референдум может проводиться по любому вопросу местного значения, но практически используется лишь для решения наиболее важных. В двух случаях он проводится обязательно, согласно закону: при изменении границ территории муниципального образования и при определении структуры органов местного самоуправления. Местный референдум используется и при решении вопросов муниципальной собственности и т.д. Наиболее широко используемой формой выражения народного волеизъявления в ходе осуществления местного самоуправления являются местные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким образом формируются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования для решения местных вопросов могут созываться собрания (сходы) граждан; население имеет право вносить проекты правовых актов, которые органы местного самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародовать; за гражданами обеспечивается право на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправления и к соответствующим должностным лицам, которые обязаны в месячный срок дать ответ по существу таких обращений. Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (микрорайонов, кварталов, дворов, малых поселений и т.д.) для реализации их инициатив.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое местное самоуправление и каково его соотношение с государственным управлением на местах?
В чем различие подходов к регулированию вопросов местного самоуправления и управления в конституциях различных стран?
Какие существуют основные системы (модели) местного самоуправления и управления и в чем их важнейшие отличия?
Каковы основные функции и полномочия органов местного самоуправления и управления?
В чем суть конституционных основ местного самоуправления в РФ?
Каково значение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?
Что такое муниципальное образование в РФ?
Что включается в число вопросов местного значения, которыми занимается местное самоуправление и его органы в РФ?
Чем характеризуется конституционноправовой статус местного самоуправления в РФ?
Почему органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти?
Входят ли органы местного самоуправления в единую систему публичной власти в РФ?
Каковы основные формы осуществления местного самоуправления в РФ?
Каково взаимоотношение органов местного самоуправления и государственных органов в РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право. 1997.№ 5.
Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. 1998. №4.
Барабашев В.Г. Местное самоуправление. М., 1996. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право РФ. М., 1998.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997.
Замотаев А.Л. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.
Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1998.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
Местное самоуправление. М., 1998. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998.
Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997.
Муниципальное право: Учебник. М., 1997.
Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.
Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.
Самоуправление в РФ: Сборник федеральных законов с комментариями. М., 1998.
Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.
Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 1998. М., 1999.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
Ясюнас В.А. Местное самоуправление. (Комментарии. Разъяснения). М., 1997.
Литература ко всем темам курса
Конституция Российской Федерации. М., 1998.
Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов. М.,1995.
Конституции зарубежных государств, 2е изд. М., 1997.
Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.
Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. М., 1999.
Федеральное конституционное право России. Основные источники. М., 1996.
Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. М., 1997.
Конституционное право России: Сборник конституционноправовых актов / Отв. ред. О.Е. Кутафин; Сост. Н.А. Михалева: В 2 т. М., 1998.
Конституционное право России: Сборник нормативных правовых актов и документов. М.,1997.
Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь, 2е изд. М.,1997. онституция Российской Федерации. Научнопрактический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.
Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.
Конституционное право в вопросах и ответах. М., 1999.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 2 т. / Под ред. Б.А. Страшуна. М„ 1996 1997.
Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М.Энтина. М., 1999.
Конституционное законодательство России. М., 1999.
Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996.
Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997.
Сравнительное конституционное право. М., 1996.
Аранооский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 1е изд. М., 1998; 2е изд. М„ 1999.
Баглай М.В., Туманов ВА. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
Каткое Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России. М., 1999.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998.
Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999.
Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. М., 1999.
Михалева НА. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998.
Михалева НА. Практикум по конституционному праву стран СНГ. М., 1998.
Мишин АА. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999.
Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999.
Стрекозов В.Г., Казанцев ЮД. Конституционное право России. М., 1997.
ЧиркинВ.Е. Государствоведение. М., 1999.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран, 1е изд. М., 1997; 2е изд. М„ 1999.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Практикум. М., 1999.
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996.