Император ш государственное управление в Японии. С вступлением в силу Конституции 1947 г. Япония превратилась из дуалистической в конституционную монархию. Статья 1 Конституции закрепила: «Император является символом государства и единства народа, которому принадлежит суверенная власть». Были упразднены такие важные учреждения прежнего государственного аппарата, как Тайный совет и Министерство императорского двора, подчинявшиеся непосредственно императору и стоявшие выше парламента и правительства.
Сейчас японский император выполняет приблизительно те же государственные функции, что и британский монарх («правит, но не управляет»). К основным полномочиям императора в сфере государственного управления Конституция относит: назначение премьерминистра в соответствии с решением парламента (ст. б); промульгация правительственных указов и договоров; подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц (ст. 7). При осуществлении этих полномочий император лишается личной власти. Совершая государственные акты, он должен руководствоваться «советами» и получать предварительное «одобрение» кабинета, который несет ответственность за государственные решения императора. Все действия императора ставятся в зависимость от принятого законодательства (ст. 4). Они не должны выходить за рамки так называемых государственных дел, под которыми Конституция понимает обязанности процедурного и протокольного характера. Император формально лишается права заниматься «государственной политикой», отнесенной к компетенции парламента и кабинета. Поэтому в государственном управлении он только одобряет уже принятые правительственные решения. Таким образом, Конституция заложила основы системы «символической монархии» сете тэта сэй.
Правительств. Исполнительная власть в Японии осуществляется кабинетом министров (ст. 65 Конституции). Статус правительства помимо Конституции закреплен в Законе о кабинете (1947 года) и Законе об организации государственного управления (1948 года).
В состав кабинета (найкаку) входят премьерминистр (найкаку соридайдшн) и государственные министры (кокуму дайдзин). Государственные министры, как правило, руководят работой соответствующих министерств. При этом некоторые министры могут возглавлять параллельно управления и комитеты, находящиеся при канцелярии (офисе) премьерминистра или при кабинете министров.
Часть государственных министров являются министрами без портфеля. В соответствии со сложившейся практикой на них возлагается руководство структурными подразделениями канцелярии премьерминистра.
Членами кабинета являются также генеральный секретарь кабинета (с 1966 г. именуется министром) и начальник законодательного бюро кабинета.
Законодательство устанавливает ряд существенных требований к составу кабинета.
Не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парламента. Члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин «гражданское лицо» (буммин), впервые появившийся в послевоенной Конституции как буквальный перевод английского civilian, нуждается в раскрытии, ибо в законодательстве содержание этого термина не определено. Он понимается в одном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Доминирует второе из этих толкований: как и премьерминистр, остальные министры также должны быть гражданскими лицами (civilians), т.е. не служить прежде в сухопутных войсках или военноморском флоте118.
Глава кабинета премьерминистр назначается императором по представлению парламента. По сложившейся конституционной практике главой кабинета становится лидер партии парламентского большинства. Конституция предоставляет премьерминистру право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета. В случае, когда глава кабинета временно не может осуществлять свои функции, его обязанности возлагаются на одного из министров кабинета при условии, что од заранее был уполномочен на это премьерминистром. Если же должность премьерминистра становится вакантной, кабинет в полном составе уходит в отставку.
Премьерминистр может возложить на себя обязанности любого из министров либо поручает их исполнение другому министру, когда ктолибо из министров оставил свой пост.
Пост премьерминистра высшая административная должность в Японии. Однако исследователи поразному оценивают роль главы кабинета в реальном механизме принятия правительственных решений. Одни (Ч. Янага, советский исследователь И.А. Латышев)119 сравнивают статус японского премьера с положением британского главы правительства. Другие же, напротив, считают главу японского кабинета политически слабой фигурой120. Большинство исследователей современной японской политической системы сходятся во мнении, что государственнополитическая власть сконцентрирована в руках спаянной элиты, «правящей триады» высшего эшелона государственных чиновников, ведущих функционеров правящей либеральнодемократической партии и представителей крупного бизнеса. Премьерминистр сам по себе не в состоянии противиться решениям, принятым «триадой». В то же время если политической элите не удается достичь консенсуса по важнейшим вопросам правительственной политики, обращаются к премьерминистру как к своего рода политическому арбитру.
Конституция, определяя компетенцию кабинета, относит к его ведению наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности (ст. 73):
ведение государственных дел и исполнение принятых парламентом законов;
руководство внешней политикой;
заключение договоров;
организация и руководство государственной службой;
составление проекта бюджета;
издание правительственных указов;
решения о всеобщих и частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.
Кроме полномочий, закрепленных в ст. 73 Конституции, к компетенции кабинета относятся: предоставление императору советов в отношении всех его действий, относящихся к государственным делам (ст. 3); назначение судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также судей всех нижестоящих судов (ст. 79, 80); решение о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст. 53). Кабинет несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом (ст. 87).
Премьерминистр наделяется правом: выступать в парламенте от имени кабинета; вносить в парламент проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны; докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях; руководить всеми звеньями исполнительной власти и контролировать их работу. Глава кабинета председательствует на заседаниях правительства. Его позиция является решающей при определении компетенции любого министра. В соответствии с Законом о кабинете (ст. 8) он вправе приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной власти.
Кабинет министров осуществляет свои функции в форме заседаний кабинета, которые по сложившемуся обыкновению проводятся два раза в неделю121. Возможно проведение чрезвычайных заседаний кабинета (риндзи какуги). В отдельных случаях документы могут получить утверждение кабинета опросным путем. Заседания японского кабинета образец «закрытого» управления: они ведутся при закрытых дверях и не стенографируются. Не существует четко определенного регламента принятия решения кабинетом. Предполагается, что решения принимаются лишь после того, как с ним согласятся все участвующие в заседании министры. Если же премьерминистр считает необходимым принять решение, несмотря на возражения некоторых членов кабинета, он может предложить несогласным министрам уйти в отставку122.
Организация заседаний кабинета, подготовка необходимых материалов, сбор и изучение информации по важнейшим вопросам правительственной политики и некоторые другие организационнотехнические вопросы составляют предмет ведения секретариата кабинета (найкаку камбо). Во главе этого правительственного учреждения стоит генеральный секретарь, являющийся по существу главным политическим советником премьерминистра.
При кабинете действует законодательное бюро (найкаку хосейкёку), обеспечивающее должное юридическое оформление всех законопроектов и правительственных указов, подготовленных правительством.
Важным совещательным органом при премьерминистре является Совет национальной обороны (кокубо кайги), в состав которого входят премьерминистр (председатель), заместитель премьерминистра, министр иностранных дел, министр финансов, начальник управления национальной обороны, начальник управления экономического планирования.
Деятельность Совета по делам персонала, также создаваемого при кабинете, будет рассмотрена в следующем параграфе.
Министерства и ведомства. В соответствии с Законом об организации государственного управления все органы и учреждения центральной администрации подразделяются на:
фу (канцелярия);
сё (министерства);
иинкай (комитеты);
те (управления).
Название «фу» относится только к одному административному учреждению канцелярии премьерминистра (сорифу), которую возглавляет министр кабинета. К основным функциям канцелярии относится решение вопросов общего порядка, касающихся всех министерств, а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию существующих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, общее инспектирование всех звеньев государственного аппарата, официальная публикация правительственных актов и т. д.).
Практически все министерства (се) построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камба) и департаментов (кёку), которые в свою очередь подразделяются на отделы (бу) и секции (ка). В некоторых министерствах создаются самостоятельные управления (те). Почти при каждом министерстве существуют консультативные комиссии, комитеты, советы, а также различные учреждения (исследовательские институты, учебные заведения и т. д.).
Возглавляет министерство министр (дойдзин). Его полномочия установлены в Законе об организации государственного управления: руководство министерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьерминистру для обсуждения на заседаниях кабинета; разработка приказов и распоряжений по министерству; руководство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10! 2,14,15).
Каждый министр имеет по одному парламентскому вицеминистру, а наиболее влиятельные министры (финансов, внешней торговли и промышленности и др.) по два. Парламентский вицеминистр оказывает министру помощь в управлении министерством, в решении ряда административных дел, а также исполняет обязанности министра в его отсутствие. Кроме того, каждый министр имеет по одному управляющему (административному) вицеминистру (дзиму дзшсан), в задачу которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.
Два остальных вида административных учреждений (комитеты иинкай и управления те) создаются при канцелярии и министерствах. Как уже отмечалось выше, в ряде случаев их могут возглавлять государственные министры.
Комитетами, создаваемыми при канцелярии премьерминистра, являются: государственный комитет по обеспечению общественной безопасности (контролирует полицейские силы), комитет по делам столичной зоны, комитет по урегулированию земельных вопросов и др. Создаются комитеты и при некоторых министерствах: комитет по охране культурных богатств при министерстве просвещения, комитет по вопросам труда на общественных работах при министерстве труда и т. д.
При канцелярии премьерминистра создан целый ряд управлений: императорского двора, по развитию острова Хоккайдо, экономического планирования, обороны и др. При министерстве может создаваться несколько управлений: при министерстве внешней торговли и промышленности патентное управление и управление малых и средних предприятий; при министерстве сельского и лесного хозяйства продовольственное управление, управление рыболовства и управление лесного хозяйства.