20.3. Административное право Франции
Система административного права Франции имеет древнюю историю и является одной нз самых высокоразвитых на Европейском континенте. Она состоит из Государственного Совета, Высшего административного суда Франции, судов низших инстанций и административных трибуналов. Особенностью этой системы можно считать то, что общие принципы админиртративного права были выработаны не административным кодексом или иным законодательством, а судами. В случае Франции это административные суды, что разнит эту систему с английской (там, правда, обычные суды).
Государственный Совет был модернизирован императором Наполеоном 1, создавшим четкую систему административного права, которая из года в год только развивалась и совершенствовалась, что привело к созданию в XX в. системы местных административных судов и трибуналов.
Теперь обычно дела рассматриваются административными трибуналами и только самые сложные поступают в Государственный Совет непосредственно либо по апелляции.
В постиаполеоповскнй период Государственный Совет работал как важная административная организация, призванная консультировать правительство по вопросам администрирования. Было определено, что жалобы, поданные гражданами министру, затем могут быть рассмотрены Государственным Советом в качестве апелляции, но мнение Совета при этом было рекомендательным и ие обязательным к исполнению. В 1872 г. Государственный Совет получил право принимать решения по жалобам граждан и выносить окончательный приговор. Таким образом, было установлено, что Совет осуществляет как административную, так и судебную функции, первую —— консультируя правительство по административным вопросам, вторую — определяя законность административных действий. Государственный Совет сохраняет свою двойную функцию и в настоящее время.
Франция — президентская республика, и Президент Республики обладает большими полномочиями при назначении правительства, роспуске парламента и реализации некоторых исполнительских функций.
Парламент обладает исключительной властью издавать законы. Законодательная власть парламента не безгранична, оиа ограничивается определенными областями, перечисленными в Конституции. В других сферах правительство может осуществлять законодательную деятельность путем издания различного рода инструкций. Законодательные документы правительства считаются административными актами и подлежат проверке Государственным Советом. Законы, издаваемые парламентом, не являются административными актами и не проверяются Государственным Советом, хотя они могут рассматриваться Конституционным Советом на предмет проверки их соответствия Конституции.
Во Франции, в отличне от России, где действует Конституционный суд, его полномочия осуществляет Конституционный Совет, учрежденный в рамках Конституции Пятой республики. Он же имеет общие правовые полномочия. Его компетенция ограничивается только теми видами дел, которые непосредственно направляются на его рассмотрение. Такими делами являются:
а) заключение о законности президентских и парламентских выборов;
б) заключение (готовится до принятия закона) о правомочности некоторых важных проектов законов;
в) заключение о конституционности обычных парламентских законов и международных договоров, а также обеспечение соблюдения парламентом и правительством рамок своих полномочий в соответствии с законом.
Еще одной особенностью французской конституционной системы является то, что министры непосредственно не отвечают за действия государственных служащих и центральных департаментов.
Из чего состоит административная система Франции? Оиа включает в себя министров, центральные департаменты, местные властные структуры различных уровней и множество специальных ведомств и организаций. Полномочия любого чиновника, ведомства или организации обычно определяются на основе Конституции, статута или какоголибо из многочисленных законов, указов, декретов, инструкций.
Государственные чиновники наделены большими полномочиями и отвечают за свои действия перед административными судами в случае обнаружения нарушений.
Еще одной особенностью французской системы государственного администрирования является то, что центральное правительство на местном уровне представляют департаменты и местные префекты как функционеры центрального правительства. Префект наделен, до некоторой степени, и административной властью. Система префектов была создана Наполеоном I.
Помимо местного представительства, центрального правительства, существует также система местного управления, основанная на коммунах. Каждой коммуной управляет местный совет во главе с мэром. Местные советы и мэры обладают широкими административными полномочиями по большому кругу вопросов местного характера.
Что касается непосредственно административного права Франции, то оно было создано Государственным Советом. В ходе проверки административных действий Совет выработал ряд правовых принципов, применимых к исполнительной и административной власти. Во Франции не существует ни административнопроцессуального кодекса, ни законодательно закрепленных общих принципов административного права.
Сам Государственный Совет является административным органом, который имеет судебную ветвь. Эта судебная ветвь выполняет функцию проверки административных действий на предмет соответствия отдельных актов и решений правовому принципу. За последние годы к Государственному Совету добавились Административные трибуналы и Апелляционный суд. Государственный Совет сохранил некоторые полномочия в первой инстанции, но в основном он занимается апелляциями. Суды первой и второй инстанций расположены на местах, тогда как Государственный Совет находится в Париже. Помимо обычных административных судов, существует несколько дополнительных судов или трибуналов, в чьем ведении находятся специальные вопросы.
Юрисдикция административных судов распространяется на все административные акты без исключения. Во Франции понятие административного акта трактуется широко и включает в себя не только акты или решения по конкретным делам, но и нормативные акты, такие как инструкции, указы и декреты, издаваемые исполнительными органами или их чиновниками.
Система административного права Франции, основываясь на правовых традициях и иа общих принципах международного права, представляет собой удобный механизм резреше ния социальных конфликтов и в этом отношении может служить примером.
20.4. Административное право Англии
Особенностью административного права Англии является то, что, в отличие от остальных рассмотренных нами стран, оно.ие опирается на писанную Конституцию как на базовый закон, т. к. в Англии Конституции иет.
В этом особенность исторического развития страны, в истории которой не было причин для решительных перемен или переворотов, и в результате конституционные основания и сопутствующая им структура законодательства, правления и администрирования проходили период становления медленно, скорее отвечая на социальные и политические изменения, а ие вызывая их.
Поэтому большая часть английской конституционной истории касается постепенного перехода власти и полномочий от монарха к парламенту, появления верховных судов, независимых как от парламента, так и от исполнительной власти н обеспечения гражданских прав. Эти три задачи можпо было выполнить относительно мирным путем и вопрос о Конституции в письменном виде практически и ие вставал.
Только в настоящее время вопрос о писанной Конституции встал иа повестку дня и шагом в этом направлении стало принятие закона о закреплении естественного права человека.
Рассмотрим основные черты конституционной системы Англии, т. к. несмотря на отсутствие какихлибо письменных документов, регулирующих вопросы, относящиеся к конституционным принципам, институтам и должностям в правительстве, существует установившееся общее понимание в этой области и четкое определение соответствующих функций, должностных лиц и правительственных чиновников.
Б стране Парламент является высшим законодательным органом. Ои включает в себя (как систему) Королеву и состоит из Палаты Лордов и Палаты Общии. Верхней палатой считается Палата Лордов, однако ни Палата Лордов, ни сама Королева не имеют права блокировать законопроекты, утвержденные Палатой Общин, что на’практике дает возможность Палате Общин принять любое угодное ей решение.
В Англии существует доктрина парламентского суверенитета, что означает наличие принципа отсутствия правовых ограничений для законов, принимаемых парламентом. Имеющиеся ограничения носят скорее политический и социальный характер, но не юридический.
Члены Палаты Общин избирах>тся по округам; победившим считается кандидат, набравший наибольшее число голосов. Такая система способствовала созданию и укреплению двух основных политических партий в стране, когда одна или другая из них получала большинство в Палате Общин. Результатом этого, в свою очередь, является сильный Премьерминистр и сильный министерский состав.
Министры — имеются в виду государственные министры вместе с Премьерминистром являются членами Палаты Общин. Министры могут быть членами Палаты Лордов, которая не является выборным органом и в которую входят наследственные и пожизненные пэры (с поправкой на решение о сокращении членов Палаты Лордов, принятое весной 2000 г.). На практике, за редким исключением, Кабинет министров формируется из членов Палаты Общин.
Министры подотчетны Парламенту коллективно и каждый в отдельности.
Отчетность означает объяснение н аргументирование своих действий перед Парламентом. Коллективная ответственность касается основных министров, которые н составляют Кабинет. Личная ответственность означает, что министры отчитываются в своих собственных действиях и за действия подчиненных им департаментов. Это значит, что действия чиновников считаются действиями министра, за которые ои и несет ответственность перед Парламентом.
В Англии суды не проверяют законы, изданные Парламентом. Это вытекает из доктрины о парламентском суверенитете, поскольку законы, изданные Парламентом, являются высшими правовыми актами и суды не могут выносить суждение о них. Компетенция судов ограничивается судебной проверкой административных действий, при этом под разумевается, что они таким образом выражают волю парламента, а не вступают с ним в конфронтацию.
В Англии в обычном понимании нет системы административного права. Не существует ни административных судов, ни административных нли административнопроцессуальных кодексов. Вся деятельность, связанная с проверкой административных действий, сосредоточена в обычных судах, и они разработали ряд средств судебной защиты, позволявших аннулировать административные действия в случае превышения полномочий или злоупотребления ими.
Поэтому для административного права Англии характерны следующие особенности:
1) оно не имеет административнопроцессуального кодекса, а суды действуют на основе прецедента, т. е. решений и действий, бывших ранее и уже прошедших через суд;
2) не существует также процессуального кодекса для определения права министров издавать приказы, имеющие силу законов, хотя в различных статутах содержатся некоторые процессуальные правила, т. е. это также прецедент;
3) судебная проверка административного действия проводится вышестоящими отделениями обычных гражданских судов. Не существует особых административных судов, как нет и соответствующего административного подразделения Верховного суда.
ПРИЛОЖЕНИЯ ВПЕРЕД