16.3. Организация управления в особых условиях
Особыми условиями, влекущими изменения в организации управления, являются: чрезвычайные ситуации природного, технологического характера; чрезвычайное положение; военное положение; иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных условий жизни и необходимость формирования управления, приспособленного для их устранения.
Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера предусмотрены Федеральным законом от 11 ноября 1994 г. «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера».
В этом законе под чрезвычайкой ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии как опасного природного явления, катастрофы, стихийного нли иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинили ущерб здоровью людей или окрулсающей природной среде, навлекли значительные материальные потери н нарушение условий жизнедеятельности людей.
Для предупреждения, ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
Закон определяет также права и обязанности предприятий, учреждений и организаций, а также граждан в области защиты населения н территорий от чрезвычайных ситуаций.
Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью нх ликвидации. Так, при чрезвычайных ситуациях Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном Федеральным законом, может ввести на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.
Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций подразделения Вооруженных Сил России, других войск и воинских формирований.
МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе:
— руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
— координацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф;
— контроль за осуществлением мероприятий в этой области;
— организует формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайной ситуации.
Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства России по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям по следствий стихийных бедствий, подведомственных ему региональных органов, можно подразделить на две группы:
1) те, которые осуществляются в нормальных условиях и направлены иа предупреждение чрезвычайных ситуаций;
2) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий. Взятые в комплексе, они ориентированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.
Чрезвычайное положение, в соответствии с действующим законодательством, представляет собой режим, хотя и пересекающийся с чрезвычайными ситуациями, но имеет не полностью совпадающие основания.
Чрезвычайное положение в соответствии с Законом «О чрезвычайном положении» вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.
Основания для его введения шире, чем чрезвычайные ситуации.
На территории, где введено чрезвычайное положение, могут создаться особые формы управления. В соответствии с названным Законом особые формы управления предполагают:
— возможность прямого подчинения органов исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, Президенту России или назначаемому им органу;
— образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также случаев ненадлежащего выполнения свонх функций органами государственной власти на территориях, где введено чрезвычайное положение. При этом полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий могут быть временно ограничены либо приостановлены органами, принявшими решение о введении чрезвычайного положения. Специальным временным органом могут быть переданы полностью или частично полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий.
Государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер по нормализации обстановки, восстановлению правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.
Исполнительные органы власти и временные органы вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Определенные законом чрезвычайные меры касаются не только прав и свобод граждан, но и предприятий, учреждений, организаций. Могут быть применены такие меры, как:
— введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;
— изменения в производственной деятельности предприятий, необходимые для проведения аварийноспасательных и восстановительных работ;
— мобилизация ресурсов предприятий и учреждений;
— изменение реясима их работы;
— переориентация их на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и так далее.
Возможно отстранение от работ на период чрезвычайного положения руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц.
Чрезвычайное положение нельзя путать с военным положением.
Органы представительной и исполнительной власти местности, в которой объявлено военное положение, обязаны ока. зывать содействие органам военного управления, военному командованию в использовании всех возможностей для осуществления государственной и общественной безопасности.
Режим военного положения предполагает введение определенных ограничений прав и свобод граждан, а также возложение на них обязанностей, которые не могут иа них возлагаться в нормальных условиях, например: военноквар тириая обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений, введение трудовой повинности для военных целей и так далее.
В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не имеющими военного назначения; мобилизуются силы и средства для обороны страны, для охраны государственной безопасности и общественного порядка под руководством военного командования, у которого сосредоточиваются в этой области функции органов государственной властн.
Режимы чрезвычайного и военного положения затрагивают общие вопросы* организации управления там, где они введены. Поэтому они не могут быть сведены к мерам, относящимся лишь к области деятельности правоохранительных или военных органов.