ГЛАBA 16 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 16.1. Характер государственного управления в современных условиях
Разнообразные процессы смены социальноэкономической и политической систем определяют развитие и границы управления.
По своей сути управление представляет собой целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние, имеет властный характер, облечено в императивные юридические формы и выражается посредством деятельности государственных органов.
Государственный аппарат служит опорной конструкцией любого государства.
Существовавшее в условиях Советской власти устойчивое признание высокой роли государственного управления в начале 90х годов сменилось резкой критикой. В оценке вопросов управления, и в первую очередь государственного, появились крайние суждения, касающиеся отрицания государственных регуляторов в сфере экономики и негативной оцеики роли государства в отдельных социальнокультурных областях.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации термина «государственное управление» привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управления как государственноправовой категории.
1. В современных условиях государство в снлу своей природы призвано осуществлять экономическую и социально культурную политику. Оно выражает при этом различные общественные интересы, но исключение его из упомянутых сфер ие позволит ему обеспечить эти интересы.
2. Значимость государства в экономической и социально культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом.
В кризисных ситуациях, как, например та, в которой находится наша страна, роль государства не только не ослабевает, а напротив, усиливается.
Одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после второй мировой войиы было усиление централизованного государственного управления экономикой.
3. Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Сознательно нлн по недоразумению, но нпогда забывают, что стихийность — это одио из свойств рыночного уклада и смягчение ее разрушительной снлы обеспечивается государством.
4. Рынок сам по себе еще мало что значит. Так называемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходим выбор правильных пропорций, сбалансированность рыночного саморегулирования игосудар ственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства.
5. Частная собственность порождает «экономическую» власть более изощренную и жестокую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственная власть. Ограничить такую власть может только государство.
6. Государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностя ми для стимулирования ее эффективного функционирования.
7. Государство призвано упреждать негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и др.), и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.
8. Государство необходимо как гарант против внешнего вторжения в важнейшие сферы жизии нашего общества, защиты от него внутреннего рынка и национальных ресурсов.
Именно поэтому во многих статьях Конституции РФ усматриваются положения, устанавливающие активное влияние государства на экономические и социальнокультурные процессы.
Признавая государство и принцип разделения властей, нельзя игнорировать либо недооценивать государственное управление, т. к. именно оно представляет собой форму реализации исполнительной власти, организационноправовой механизм которой и есть административная система.
Дискриминация государственного управления ошибочна по своей сути.
Практика последних лет доказала, что потеря управляемости обществом и мягкость государственного управления повлекли за собой необратимые вредные последствия (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств), которые государство должно было не допустить.
Поэтому официально признано актуальнейшей задачей если не формирование заново, то радикальное совершенствование государственного управления. Данная проблема стала острой и для других стран СНГ, где также не сразу была понята социальная ценность такого управления.
Но государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися условиями жизни общества. Требуются радикальные изменения как в системе, так и в характере управления, его методах. Изменения коснулись как государственного, так н негосударственного управления. Общий переход к рыночным отношениям, существенные изменения в государственном устройстве, конституционное признание местного самоуправления предопределили новые мотивы в идеологии государственного управления.
Основа изменений в том, что его понятие не должно подменяться лишь понятием «административное подчинение», а государственное управление экономикой и социальнокультурной сферой нельзя сводить лншь к прямому управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами на основе отношений по принципу «властьподчинение». В стране уже проведен комплекс мер, стимулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направлений переориентации или развития предприятий и учреждений.
Мы уже говорили о том, что государственное управление, как и социальное управление вообще, является властной деятельностью.
Однако власть может проявляться поразному: «жестко», в командном, непосредственном распорядительстве; императивных предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т. д., ограничивающих самостоятельность и гасящих инициативу; она может выражаться также и в «мягкой» форме: в нормативном регулировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, коордипации, направлении деятельности, содействии и оказании помощи и т. д.
Несомненная предпочтительность «мягкого» варианта управления общественными процессами не исключает элементов «жесткого». Установка только на преимущественно жесткое управление противоречит уже заданной модели развития нашего общества.
Эти выводы могут помочь в практическом формировании органов государственного управления и их правового статуса, структуры и методов их работы, отношений с предприятиями, учреждениями, организациями, а также другими органами государственного управления и органами местного самоуправления.
Государственным управлением попрежиему охватываются все те же отрасли и сферы общества. Но его рояь в целом, а также в отдельных отраслях и сферах становится иной.
Под управлением государства находится ряд отраслей, сфер и их объектов:
а) атомная промышленность, оборона и др. Вкрапление в управление этими отраслями общественных начал не меняет его государственного характера;
б) государственных и негосударственных структур. Объекты ряда отраслей и сфер находятся и в государственном, и негосударственном управлении. Такое «разделение» имеет место в большинстве отраслей экономики и социальнокультурного строительства (промыш
ленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, народном образовании н др.);
• в) в совместном управлении государственных н негосударственных структур. Оно возможно в различных вариантах. Вопервых, представители государства входят в состав органов управления негосударственных организаций, в которых имеется доля государственной собственности (акционерных обществ); вовторых, отдельные негосударственные органы наделяются государством отдельными государственными полномочиями (например, органы местного самоуправления); втретьих, в реализации принципа долевого государственного и коммерческого финансирования программ, проектов;
г) негосударственных структур. Это отдельные негосударственные предприятия, учреждения и организации. Они действуют на началах внутреннего самоуправления.
При этом важно иметь в виду, что законодательство, распространяющееся на все отрасли и сферы, есть прерогатива государства.
Характер государственного регулирования различен не только в сферах экономики, социальнокультурной н административнополитической деятельности, но и в их отдельных отраслях.
В основе своей это определяется особенностями и значением самих отраслей и сфер. Сказываются также и задачи, решаемые на этапе смены общественного строя. Преобразования, проводимые в процессе общего перехода к рыночным отношениям (приватизация, демонополизация, преобразование форм собственности, либерализация цен н условий внешнеэкономической деятельности), привели к изменению отраслевой н региональной структур экономики в результате ее приспособления к новой структуре опроса и возникновения массы малых предприятий, порожденных частным предпринимательством. Однако эти процессы в различной степени затрагивают конкретные отрасли и сферы. Они ие могут протекать вне влияния государства.
Целью организации управления является создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности, в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между нимн для того, чтобы избежать в системе управления дублирования в осуществлении одних и тех же функций.
Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социальнокультурной и административнополитической деятельности в Российской Федерации в условиях’федеративного государственного устройства и системы местного самоуправления.
В настоящее время ставится вопрос о решении проблем учета особенностей перспектив развития управленчесхсих структур.
Важное значение имеет н правильный выбор, а такясе закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.
Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа ие ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Над объектами, находящимися и общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном, путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).
Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев и не только. Оно предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления, решепис кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объекта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.
Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются также непосредственными, по принципу «противостояния». Но онн могут быть и через «голову» промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами н другими военнослужащими и т. п.
Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других формах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями н службами правоохранительных органов.
Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали осиоваио иа разграничении предметов и полномочий совместного ведения, прн котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта.
Важное значение имеет выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений, а также установления их административноправового статуса.