ГЛАВА 6 АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 6.1. Понятие, система и виды органов исполнительной власти
Среди субъектов административного права органы исполнительной власти занимают особое место. Это самая многочисленная из числа организаций группа субъектов административного права.
Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.
Орган исполнительной власти — организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Эта организация образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социальнокультурной, административнополитической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
— осуществляют исполнительнораспорядительную деятельность;
— наделены оперативной самостоятельностью;
— имеют, как правило, постоянные штаты;
— образуются вышестоящими органами;
— подотчетны и подконтрольны выпестоящим органам исполнительной власти.
Главной задачей органов исполнительной власти является осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Они призваны повседневно организовывать практическое исполнение законов и других актов органов законодательной власти и указов Президента.
Ад министр ативноправовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, федеральными и иными законами (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации), положениями (например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации).
При этом все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью.
Административноправовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Вместе с тем, общими чертами правового положения органа являются:
— подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;
— наделение их правом распоридительства, издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера;
— подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения вертикального и горизонтального. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует. Например, управление оборонной промышленностью, железнодорожным транспортом и др. Фго объясняется спецификой данной отрасли управления;
— оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.?
Компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру органа.
Задачи н целн органа исполнительной власти: это то, чего он должен достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему области.
Функции органа указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач.
Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально техническое обеспечение, контроль и другие.
Права н обязанности определяют границы полномочий органа исполнительной власти в осуществлении каждой из его функций.
Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов исполнительной власти являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов; разработка мер по их обеспечению: инструктирование, инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.
Как и иные субъекты административного права, органы исполнительной власти наделены административной право и дееспособностью; возникает она одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением.
По своему правовому положению органы исполнительной вяастн делятся на виды по следующим признакам:
а) по порядку образования;
б) по территории деятельности;
в) по характеру компетенции;
г) по способу разрешения подведомственных вопросов;
д) по источникам финансирования.
По порядку образования органы исполнительной власти делятся на две группы:
— к первой из них относятся органы, образование которых предусмотрено конституциями (это правительства);
— ко второй группе относятся органы, которые образуются на основе текущего законодательства, подзаконных актов — министерства, государственные комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства.
По территориальным масштабам деятельности органы исполнительной власти делятся на:
а) федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);
б) региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, то есть на части территории России;
в) органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов,
В масштабе республик действуют правительства, министерства, комитеты и иные ведомства.
В масштабе края, области, города федерального значениа и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром).
По характеру компетенции органы исполнительной власти делятся на органы общей компетенции (общего управления), органы отраслевой компетенции и органы межотраслевой компетенции.
Органы общей компетенции — это правительства, администрации краев, областей, городов федерального значения чавтоиомиых образований, они ведают всеми отраслями и сферами управления.
Органы отраслевой компетенции министерства, некоторые комитеты н ведомства, отделы и управления, они осуществляют руководство подведомственными им отраслями.
Органы межотраслевой компетенции органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации и другие, они осуществляют управление, имеющее межотраслевое значение.
По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на коллегиальные и еди ноначальные.
В коллегиальных органах (правительство Российской Федерации, правительства субъектов Федерации, некоторые государственные комитеты) решения принимаются большинством голосов членов коллегии с предварительным обсуждением вопроса и учетом высказанных замечаний.
Таким образом, коллегиальность позволяет избежать однобоких решений и учесть коллективный опыт.
В единоначальном органе (министерства, ведомства, управления, отделы, службы, администрация и другие) во главе стонт одно лицо — руководитель, который все вопросы решает лично, несет персональную ответственность за свои решения и деятельность всего подчиненного ему коллектива.
По источнику финансирования — органы исполнительной власти подразделяются на бюджетные и хозрасчетные.
Бюджетные органы не связаны непосредственно с производством и обращением материальных ценностей, лишены имущественной самостоятельности, по их обязательствам несет ответственность государство, а финансируются оии соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.
Иное правовое положение у хозрасчетных органов. Они наделены основными и оборотными средствами, имеют самостоятельный баланс, таким образом, имущественно обособлены, непосредственно отвечают по своим обязательствам, их деятельность обычно связана с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получением прибыли.
Система органов исполнительной власти базируется иа принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, входят федеральные министерства, федеральные слуяс бы и федеральные агентства.
Федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативноправовом у регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор).
Федеральное агентство осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор).