Любое демократическое государство невозможно без ограничения произвола чиновников, без действенных гарантий правомерности и справедливости в работе государственного аппарата. Подобные гарантии способна дать только судебная власть, и поэтому желательно действия каждого носителя исполнительной и законодательной властей поставить под контроль суда.
В Российской Федерации такой контроль осуществляется в рамках гражданского судопроизводства при разбирательстве дел, возникающих из публичных правоотношений.
Необходимость судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной властей вытекает из принципа разделения ветвей власти как основного начала осуществления в целом государственной власти. Правовой институт, регулирующий судебный порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере публичных правоотношений между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами исполнительной и законодательной властей, с другой стороны, получил название административной юрисдикции*.
* Юрисдикция (лат. jurisdictio) — судопроизводство. См.: Большой юридический словарь/Под ред. А.Я. Сухарева и др. — М., 1999. — С. 783.
Сущность данного вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе гражданского процессуального права. Согласно правилам данного производства судами рассматриваются и разрешаются дела не только из собственно административно-правовых отношений, но и из государственно-правовых (избирательных), финансово-правовых (налоговых) и некоторых других отношений.
Общее для всех дел заключается в том, что они связаны с деятельностью различных управленческих и законодательных структур либо с работой различных должностных лиц. В судебном заседании суд рассматривает правовой конфликт, возникший в публичных правоотношениях.
В гражданском судопроизводстве в юридических отношениях, с одной стороны, обязательно участвуют орган управления, законодательный орган или должностное лицо и гражданин — с другой. Они противопоставлены друг другу конфликтной ситуацией, и предметом их разбирательства служат нарушенные субъективные права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
В судебном рассмотрении возникшего конфликта стороны занимают равноправное процессуальное положение, поэтому в данном случае имеет место спор о праве имущественного или неимущественного характера, и его своеобразие состоит в том, что он подлежит разрешению на основании норм административного (избирательного, налогового) права в порядке гражданского судопроизводства.
Рассматривая такие споры, суд осуществляет прямой контроль за правовыми актами исполнительной и законодательной властей.
Данный вид судопроизводства как самостоятельный вид гражданского процесса возник значительно позже других разновидностей гражданской процессуальной формы. Если исковое производство существует тысячелетия и более ста лет существует особое производство, то судебный контроль за административными актами в советский период возник с утверждением советского права и государственности.
Как известно, в царской России не было административной юрисдикции вообще. Некоторые функции административной юстиции выполняли лишь Государственный Совет, а также губернские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и ряд других), которые не разрешали всех возникающих процессуальных проблем*.
* См. более подробно: Власов А.А. Какой будет административная юрисдикция?//Российская юстиция. 2002. № 11. — С. 17—19.
Лишь в 1918 году постановлением VI Чрезвычайного Всероссийского Съезда Советов «О точном соблюдении законов» гражданам была предоставлена возможность обжаловать в суд действия должностных лиц и учреждений по составлению протоколов в отношении граждан*. Несмотря на то, что это был прообраз административного судопроизводства, однако, в ГПК РСФСР 1923 года не было предусмотрено такого вида гражданского судопроизводства.
Несмотря на то что в середине 30-х годов XX века к компетенции судов и было отнесено разбирательство жалоб на неправильности в списках избирателей и дел о взыскании недоимок по налогам и неналоговым платежам, самостоятельного направления данного вида судопроизводства в гражданском процессе не сложилось, поскольку таких дел было очень мало, их разрешение не влияло на уровень правопорядка в стране.
Становление этого вида судопроизводства реально началось в 1961 году, когда граждане получили право обжаловать в суды наложенные административные штрафы. В этом же году были приняты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где впервые был назван данный вид судопроизводства (ст. 1).
В 1964 году в РСФСР был принят Гражданский процессуальный кодекс, в котором производство по делам, возникающим из административных правоотношений, было оформлено как самостоятельный вид судопроизводства, по правилам которого подлежали рассмотрению жалобы на неправильности в списках избирателей, жалобы на действия административных органов в связи с наложением штрафа; дела о взыскании с граждан недоимок по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию (ст. 231 ГПК РСФСР).
Судебный порядок контроля в 1968 году был распространен на жалобы водителей, лишенных прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии. С принятием в 1980 году Основ законодательства об административных правонарушениях СССР и союзных республик, а затем в 1984 году Кодекса об административных правонарушениях возможность судебного обжалования была распространена на все виды административных взысканий, кроме предупреждения (ст. 267 КоАП).
По законам СССР от 30 июня 1987 года и 2 ноября 1989 года «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» стало возможным в 1987—1989 годах обжаловать в суд любые действия должностных лиц и органов государственного управления, ущемляющие права граждан.
Конфликты, возникающие из публичных правоотношений, подлежащие рассмотрению и разрешению судом, перечислены в ст. 245 ГПК, к ним относится дела:
по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда*.
* Д.М. Чечот выделяет еще и жалобы на отказ в разрешении на выезд из России или на въезд в Россию. См.: Гражданский процесс. — М., 1996. Однако полагаем, что нет необходимости выделять в качестве самостоятельной категории дела по жалобам на отказ в разрешении на въезд в Российскую Федерацию и на выезд из Российской Федерации, поскольку они представляют собой частный случай обжалования действий, нарушающих права и свободы граждан и их процессуальная специфика невелика.
Перечисленные дела существенно отличаются друг от друга, но все они рассматриваются и разрешаются по общим правилам гражданского судопроизводства, то есть по правилам искового производства, но с некоторыми изъятиями и дополнениями.
Так, наиболее существенными являются следующие правила:
это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками выступают гражданин — с одной стороны и должностные лица или представители соответствующего органа управления или местного самоуправления — с другой;
в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т.п.); все дела рассматриваются и разрешаются единолично судьей. В соответствии со ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства. Единственный в настоящее время случай коллегиального рассмотрения судом в составе трех профессиональных судей и регулируемый Гражданским процессуальным кодексом в ст. 260 — это дела о расформировании избирательных комиссий, комиссии референдума; предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц, управленческих и законодательных органов;
обязанность доказывания возлагается на административные и законодательные органы, должностных лиц, и участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуальное право, а не обязанность;
судья при удовлетворении заявления гражданина, организации либо прокурора обладает полномочиями: признать недействующими нормативные правовые акты; признать незаконным административный акт и обязать орган в полном объеме устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствия к осуществлению его прав и свобод и др.;
судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры, не применяя правила исполнительного производства.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила о заочном производстве. Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел данной категории суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Суд может признать обязательной явку должностных лиц, и в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 246 ГПК).
Уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства в целом значительно выше, чем у искового производства. Так, законом определены сроки обращения в суд заинтересованных лиц и судебного разбирательства, состав участников, предмет, средства и распределение обязанностей по доказыванию, полномочия судьи и др.
Все это свидетельствует о том, что судебный контроль в сфере дел, возникающих из публичных правоотношений, развивается в рамках гражданского судопроизводства, с превращением его в дальнейшем в административную юрисдикцию как самостоятельную четвертую ветвь правосудия (наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством)*.
* Власов А.А. Какой будет административная юрисдикция?//Российская юстиция. 2002. № 11. — С. 17—19.